城市拆遷系列九十九 /?辦案律師：周濤 /?關(guān)鍵詞：行政不作為、政府信息公開、行政復議、勝訴

【事實概要】

遼寧省北鎮(zhèn)市，是聞名遐邇的歷史文化名城，那里寺廟林立，古跡眾多，最著名的有北鎮(zhèn)廟、崇興寺雙塔、鼓樓、李成梁石牌坊等。但，正是在這古風濃郁的城市里，一個令顧宇豪（化名）難以置信的現(xiàn)代版官僚神話悄然上演……

顧宇豪在北鎮(zhèn)市南關(guān)社區(qū)大煙囪胡同地段擁有一處私房，因北鎮(zhèn)市人民政府對大煙囪胡同一帶進行“舊城改造”，顧宇豪搖身變?yōu)楸徊疬w人。動遷后不多時，法治意識較強的顧宇豪便委托了在北鎮(zhèn)市家喻戶曉的資深拆遷維權(quán)律師團——北京在明律師事務(wù)所律師為自己的合法權(quán)益保駕護航。

2012年8月18日，北京在明律師事務(wù)所青年骨干律師周濤作為承辦顧宇豪維權(quán)個案的代理律師，向北鎮(zhèn)市國土資源局遞交了一份《政府信息公開申請書》，申請公開顧宇豪房屋所處南關(guān)社區(qū)大煙囪胡同地段“舊城改造”項目的國有土地批準文件及相關(guān)依據(jù)。不過，此政府信息公開申請如同泥牛入海般沒入一片沉寂，北鎮(zhèn)市國土資源局并未依照《政府信息公開條例》的有關(guān)規(guī)定依法履行公開職責。

同年9月17日，周濤律師將行政不作為的北鎮(zhèn)市國土資源局復議至其上級行政機關(guān)——錦州市國土資源局，以期“上級”糾正“下級”的執(zhí)法錯誤。然而，后者在3日后作出的《行政復議不予受理決定書》，卻無情地碾碎了周律師與其委托人顧宇豪的念想。而決定書中赫然載明的不予受理的理由，更是以其無稽荒誕徹徹底底顛覆了周律師與顧宇豪對錦州市國土資源局的正義仰望——①顧宇豪稱北鎮(zhèn)市國土資源局在法定答復期間內(nèi)未依法履行信息公開義務(wù)，說明北鎮(zhèn)市國土資源局沒有做出具體行政行為，而既然具體行政行為不存在，復議的對象自然也就不存在，因此，顧宇豪的行政復議申請不在行政復議范圍內(nèi)；②顧宇豪如果認為北鎮(zhèn)市國土資源局不履行政府信息公開義務(wù)，應(yīng)當采取向有關(guān)部門舉報的方式加以救濟，其提起行政復議屬于訴求途徑錯誤……

【辦案掠影】

辦案唯一計：堅持就是勝利

北鎮(zhèn)市國土資源局的閉門羹，錦州市國土資源局的昭然偏袒，是顧宇豪如同千千萬萬中國拆遷戶在中國式拆遷維權(quán)道路上所必然面對的“一座大山”——官官相護之封建遺留。那山之巔的正義之遙，足以讓很多人望而卻步。但是，顧宇豪和他的律師決定跋山涉水，向正義進發(fā)！

2012年10月17日，周律師擬好一份字字珠璣的起訴狀，將錦州市國土資源局起訴至錦州市太和區(qū)人民法院，要求撤銷被告的違法不予受理決定。在起訴狀中，周律師駁斥了錦州市國土資源局的“強盜邏輯”：

一則，行政不作為亦為具體行政行為，可被復議或訴訟，顧宇豪復議北鎮(zhèn)市國土資源局信息不公開的行政不作為并不超出法定的行政復議范圍；

二則，依據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)定，信息公開申請人認為行政機關(guān)不依法履行政府信息公開義務(wù)的，可以向上級機關(guān)、監(jiān)察機關(guān)或者政府信息公開主管部門舉報，也可以選擇行政復議或行政訴訟的方式救濟自身合法權(quán)益。人們可以單一選擇舉報、行政復議、行政訴訟中的任一種方式，也可以疊加使用，比如一方面進行舉報，另一方面提起行政復議，而復議機關(guān)作出裁斷后不服復議決定的再向人民法院起訴。一言以蔽之，法律并不要求顧宇豪們只能選擇舉報救濟途徑而棄復議與訴訟。

周律師的真理之辯，將錦州市國土資源局寥寥字句試圖掩蓋法之公理的“權(quán)力偏見”層層剝離，揭示出其滑稽而脆弱的根本。正如古羅馬的李維所言：“真理之火有時會變得暗淡，但它永遠不會熄滅?！闭胬砼c謬誤的爭辯終將以真理的勝利而告終。

2012年12月20日，太和區(qū)人民法院作出《行政判決書》，認為原告顧宇豪的“訴訟請求有事實和法律依據(jù)，予以支持，其代理人的代理意見，予以采納”，而“被告作出被訴《行政復議不予受理決定書》沒有事實和法律依據(jù)，應(yīng)予撤銷”。銀裝素裹的北國里，那出現(xiàn)代版官僚神話就這樣黯然終結(jié)……

【律師說法】

實踐中，不少地方行政機關(guān)習慣對被拆遷人公開拆遷有關(guān)信息的申請采取“不作為”戰(zhàn)術(shù)：既不給予信息公開答復，也不予公開政府信息，使得征拆項目置身于渾沌的迷霧之中，相對人無法享有知情權(quán)，無從實現(xiàn)參與權(quán)與監(jiān)督權(quán)，從而導致違法暗箱操作現(xiàn)象叢生。

本案中，顧宇豪亦歷經(jīng)了這種“不作為”戰(zhàn)術(shù)，更一度訴苦無門，將個別地方拆遷秩序之混亂演繹到了極致。所謂“一葉而知秋”，我們不妨根據(jù)這一個案走向更深層次、更普適性的法律問題探討。

首先，什么是行政不作為？

根據(jù)具體行政行為的性質(zhì)不同，具體行政行為可以分為“作為”的具體行政行為和“不作為”的具體行政行為。其中，“不作為”的具體行政行為，是指公民、法人或者其他組織向有關(guān)行政機關(guān)提出申請，要求行政機關(guān)依據(jù)法律、法規(guī)及規(guī)章的有關(guān)規(guī)定履行法定職責，而行政機關(guān)采取消極的方式，拖延履行或者拒絕履行職責的行為。不作為是一種消極不履行法定職責的行為，是一種行政失職行為。應(yīng)保護不保護、應(yīng)管理不管理、應(yīng)發(fā)放不發(fā)放、應(yīng)答復不答復以及無理拒絕均為失職，屬違法行政行為。

從不作為的主體、性質(zhì)、內(nèi)容及表現(xiàn)上看，行政不作為具有以下七項特征：

1、不作為主體具有法定性。行政行為是由具體的國家行政機關(guān)依法實施的，如行政機關(guān)不履行法定職責則構(gòu)成不作為，而非行政機關(guān)的作為或不作為均非行政行為，不存在行政不作為的問題。但是，法律另有規(guī)定的除外。

2、行政機關(guān)職責的法定性。公民、法人或者其他組織的申請或者要求，只能向負有法定職責的行政機關(guān)提出，負有法定職責行政機關(guān)不履行本機關(guān)的職責，才構(gòu)成不作為。

3、不作為的單方性。行政機關(guān)的行政行為無需行政相對方同意，行政機關(guān)的不作為也是一樣，僅是行政機關(guān)的一種單方行為。

4、行政主體的特定性。不作為行為在行政法律關(guān)系上，對行政的雙方都是特定的?！疤囟ā笔侵柑囟ǖ墓?、法人或者其他組織申請或者要求特定的行政機關(guān)履行其法定職責，而不是泛指某一類。

5、內(nèi)容的特定性。由于不作為是行政機關(guān)針對特定公民、法人或者其他組織所實施的行為，它直接涉及到公民、法人或者其他組織的某些特定的權(quán)利和義務(wù)。

6、不作為的違法性。公民、法人或者其他組織向行政機關(guān)提出申請或要求，行政機關(guān)不履行法定職責，與國家行政機關(guān)依法行政原則相悖，是一種失職行為。

7、不作為的時效性。行政機關(guān)收到行政相對人的申請或要求，應(yīng)當在法定期限內(nèi)作為。如果在法定或?qū)嶋H合理期限內(nèi)沒有答復或拒絕答復，就是行政機
關(guān)的不作為。

其次，行政不作為可否復議？

如上文所述，行政不作為也屬于具體行政行為的范疇。《中華人民共和國行政復議法》第二條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織認為具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，向行政機關(guān)提出行政復議申請，行政機關(guān)受理行政復議申請、作出行政復議決定，適用本法?！钡诹鶙l規(guī)定：“有下列情形之一的，公民、法人或者其他組織可以依照本法申請行政復議：（十一）認為行政機關(guān)的其他具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的?！睋?jù)此規(guī)定，只要行政不作為的相對人認為合法權(quán)益因不作為受到損害，就可以對該不作為提起行政復議。結(jié)合本案來講，北鎮(zhèn)市國土資源局不履行政府信息公開的具體行政行為侵犯了顧宇豪的知情權(quán)、參與權(quán)，顧宇豪向錦州市國土資源局申請行政復議符合上述法律的規(guī)定。

再者，信息公開不作為的救濟渠道如何理順？

《中華人民共和國政府信息公開條例》第三十三條規(guī)定的是關(guān)于對政府信息公開工作舉報制度和救濟制度：“公民、法人或者其他組織認為行政機關(guān)不依法履行政府信息公開義務(wù)的，可以向上級行政機關(guān)、監(jiān)察機關(guān)或者政府信息公開工作主管部門舉報。收到舉報的機關(guān)應(yīng)當予以調(diào)查處理。公民、法人或者其他組織認為行政機關(guān)在政府信息公開工作中的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的，可以依法申請行政復議或者提起行政訴訟?！?/p>

前述法規(guī)第一款規(guī)定了信息公開舉報制度，可以從以下兩個方面來理解：第一，有權(quán)舉報的主體十分廣泛，任何公民、法人或者其他組織認為行政機關(guān)不依法履行政府信息公開義務(wù)的，都可以舉報。政府信息公開是國家一切權(quán)力屬于人民原則的要求，通過公開的政府信息，將行政機關(guān)的權(quán)力運行置于人民的監(jiān)督之下，有利于促使其依法行政；第二，舉報的理由是行政機關(guān)不依法履行政府信息公開義務(wù)。在行政法中，行政職責就是行政主體在行使職權(quán)過程中依照法律規(guī)定所承擔的義務(wù)，政府信息公開工作機構(gòu)的任務(wù)就是要履行條例規(guī)定的職責。如果政府信息公開機構(gòu)不主動公開屬于本行政機關(guān)主動公開范圍的政府信息，不及時維護和更新本行政機關(guān)公開的政府信息，不組織編制本行政機關(guān)的政府信息公開指南、政府信息公開目錄和政府信息公開工作年度報告，以及不對擬公開的政府信息進行保密審查，都屬于不依法履行政府公開義務(wù)的情況。

前述法規(guī)第二款則規(guī)定了政府信息公開的救濟制度，確定了行政復議和行政訴訟兩種救濟情形，無論是信息公開作為還是不作為，只要公民、法人或其他組織認為自身合法權(quán)益因信息公開而受到侵害，就可以采取行政復議或者行政訴訟手段加以救濟。

綜上可知，舉報制度強調(diào)行政機關(guān)信息公開不作為，或者信息公開不合法，而行政復議與行政訴訟則強調(diào)相對人因信息公開行為而合法權(quán)益受損。如果綜合了政府信息公開不作為與相對人合法權(quán)益受損兩大因素，那么舉報、行政復議、行政訴訟三種救濟渠道均可為相對人所用！（黃艷/文）