摘要：宅基地管理自2020年以來已逐步統(tǒng)一由農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門負(fù)責(zé)，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部也就備受農(nóng)民朋友們關(guān)注的宅基地制度改革試點探索相繼作出了一系列針對代表、委員提案、建議的答復(fù)，不斷為這一摸索引路。,

宅基地管理自2020年以來已逐步統(tǒng)一由農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門負(fù)責(zé)，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部也就備受農(nóng)民朋友們關(guān)注的宅基地制度改革試點探索相繼作出了一系列針對代表、委員提案、建議的答復(fù)，不斷為這一摸索引路。2022年8月，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部發(fā)布了《關(guān)于政協(xié)第十三屆全國委員會第五次會議第02954號(農(nóng)業(yè)水利類245號)提案答復(fù)摘要》，就宅基地自愿有償退出、有償使用和集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的銜接等熱點問題進(jìn)行了解析。本文，在明律師就帶大家重點關(guān)注這一牽涉農(nóng)民切身利益的重大事項。

在明律師認(rèn)為，這份《答復(fù)摘要》的最大亮點在于第二部分“關(guān)于有償使用宅基地”。眾所周知，農(nóng)村宅基地是一種帶有強(qiáng)烈保障性的集體土地，幾十年來都是無償分配和使用的，不涉及收費、自由交易等問題。

即便要在村集體內(nèi)部轉(zhuǎn)讓，也必須經(jīng)過村集體的同意才行，而不允許村民之間私相授受。換言之，基于其明確的保障性、福利性，宅基地不可能像城市國有建設(shè)用地那樣自由交易，也就自然不會擁有所謂的“市場價值”。

不過自2020年9月以來在全國104個縣和3個地級市啟動的新一輪宅基地制度改革試點，正是要對此尋求突破，讓宅基地?fù)碛袑儆谒约旱氖袌龆ㄎ?，從而實現(xiàn)“要素資源的市場化配置”。

據(jù)此，筆者帶大家來逐一瀏覽《答復(fù)摘要》的主體內(nèi)容：

1. 宅基地自愿有償退出需因地制宜“穩(wěn)慎”探索。“穩(wěn)慎”一詞是筆者所加，但這一態(tài)度是答復(fù)原文中清晰表露出來的：

……考慮到宅基地問題涉及農(nóng)民切身利益和農(nóng)村社會穩(wěn)定，我部將指導(dǎo)各地在總結(jié)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，因地制宜推進(jìn)宅基地自愿有償退出探索。

宅基地的自愿有償退出是解決農(nóng)村地區(qū)“地少”甚至“無地”的有效途徑，有了空閑出來的宅基地，集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市或者宅基地的重新規(guī)劃使用才有其基礎(chǔ)。

但站在農(nóng)民的角度看，“自愿有償退出”還是意味著“失地”，即將自己在村內(nèi)用于居住的土地拱手讓出。對于相當(dāng)一部分思想、生活方式仍很保守、傳統(tǒng)的農(nóng)民而言，這顯然是需要一個接受、理解的過程的。

在法律和政策上均明確鼓勵依法自愿有償退出的同時，也絕不能忽視《土地管理法實施條例》第36條的存在，即收回宅基地的4個禁止。

這也正是在明律師曾多次提及的，自愿有償退出宅基地一要農(nóng)民自愿，二要有償，絕不允許搞變相的強(qiáng)制、逼迫，或者將有償變?yōu)闊o償。

鑒于試點舉措都是由縣一級政府?dāng)M定并執(zhí)行的，這當(dāng)中的具體做法可謂是五花八門，有一些確屬“創(chuàng)新”，但也有一些則難免涉嫌侵害農(nóng)民的合法權(quán)益。

正是基于上述考慮，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部在《答復(fù)摘要》中對宅基地的自愿有償退出依然口風(fēng)較緊，應(yīng)當(dāng)說這是符合實事求是的原則的。

2. 嚴(yán)禁城市居民到農(nóng)村購買宅基地。農(nóng)民的住宅不得向城市居民出售，也不得批準(zhǔn)城市居民占用農(nóng)民集體土地建住宅，有關(guān)部門不得為違法建造和購買的住宅發(fā)放土地使用證和房產(chǎn)證。

在這一段答復(fù)中，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部繼續(xù)為宅基地和房屋的盤活利用劃定底線，重申了對城市居民下鄉(xiāng)買房等行為的明令禁止態(tài)度。

在近期支持投資者及人才返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)的過程中，解決下鄉(xiāng)人員在農(nóng)村“安家”需求的呼聲日益顯現(xiàn)。但《答復(fù)摘要》中明確，這一需求完全可通過農(nóng)房租賃、與村民合作共建房屋等形式解決，而并非城市投資者下鄉(xiāng)“開發(fā)房地產(chǎn)”的理由。

筆者認(rèn)為，根據(jù)《答復(fù)摘要》的上述提法，“小產(chǎn)權(quán)房”“別墅會館”等仍不會得到政策的認(rèn)可，存量的“小產(chǎn)權(quán)房”也暫無補證的可能性。

所以，下鄉(xiāng)投資是政策鼓勵的，但不該觸碰的紅線萬不可觸碰。

3. 繼承所得的農(nóng)村住宅房屋真的面臨付費用地了?《答復(fù)摘要》中指出，農(nóng)房作為個人合法財產(chǎn)可以繼承，有關(guān)人員通過繼承方式取得房屋所有權(quán)后可以依法占有和使用宅基地。

隨著農(nóng)民子女的大量進(jìn)城工作、落戶，城鎮(zhèn)戶籍子女繼承農(nóng)村宅基地上房屋的情況將會越來越普遍，隨之而來的就是其宅基地確權(quán)登記頒證的問題。

顯然，城鎮(zhèn)戶籍子女很可能已非本集體經(jīng)濟(jì)組織成員，繼續(xù)享有無償使用村內(nèi)宅基地的權(quán)利難以為其他村民所認(rèn)同。

于是，很多縣市在試點方案中均提出針對這部分宅基地需付費有償使用，即由城鎮(zhèn)戶籍居民繼承人向村集體交納一筆費用后，為其辦理宅基地使用權(quán)的確權(quán)登記。如其拒絕交納費用，則會面臨村集體作出的一系列“制裁”措施。

筆者認(rèn)為，《答復(fù)摘要》對這一略顯復(fù)雜敏感的課題暫持“保留意見”態(tài)度，而是僅強(qiáng)調(diào)了法律對城鎮(zhèn)戶籍居民繼承農(nóng)村房屋這一權(quán)利的保障。

簡言之，即便因使用費用問題發(fā)生糾紛，村集體也無權(quán)強(qiáng)制收回繼承人的宅基地使用權(quán)，這是有償使用探索的底線。

在明律師認(rèn)為，需警惕農(nóng)村地區(qū)以改革試點為名人為為城鎮(zhèn)戶籍子女占有、使用宅基地上房屋設(shè)置障礙，試圖迫使城鎮(zhèn)戶籍子女“自愿退出”宅基地的意圖。

鄉(xiāng)村振興、城鄉(xiāng)融合發(fā)展迫切需要游戲規(guī)則，而不應(yīng)在其中“零和博弈”。事實上，前面提到的租賃、合作建房都是“有償使用”宅基地的一種形式，付費目前也沒有被禁止，但在操作執(zhí)行的細(xì)節(jié)上，仍亟待國家層面的統(tǒng)一和規(guī)范。

4. 閑置宅基地與集體經(jīng)營性建設(shè)用地轉(zhuǎn)換閥門已被開啟。阻撓許多村莊發(fā)展產(chǎn)業(yè)的原因之一就是缺少集體建設(shè)用地，有的村甚至因此而連餐館、超市都沒有，買個東西需要跑到鄰村去，這顯然談不上什么“招商引資”。

《答復(fù)摘要》針對這一現(xiàn)實問題明確強(qiáng)調(diào)了閑置宅基地與集體經(jīng)營性建設(shè)用地的轉(zhuǎn)換：

允許村集體在農(nóng)民自愿前提下，依法把有償收回的閑置宅基地、廢棄的集體公益性建設(shè)用地轉(zhuǎn)變?yōu)榧w經(jīng)營性建設(shè)用地入市，為創(chuàng)新宅基地與集體經(jīng)營性建設(shè)用地改革聯(lián)動機(jī)制提供了基本遵循。

顯然，宅基地自愿有償退出、依法收回的背后蘊藏著可觀的發(fā)展空間和利益，這在未來一段時間將成為一把雙刃劍。農(nóng)民自愿，則改革順利推行;農(nóng)民不認(rèn)可、不同意，則改革面臨困難。

這樣一來，基層村委會和鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道能否嚴(yán)格依法保障農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，不將改革試點搞變味、走形，尤其是不把自愿有償退出與強(qiáng)制收回甚至拆遷騰退等混同起來，都將是大家需要警惕、重視的重點。

在明律師要提示農(nóng)民朋友的是，改革試點絕不是國家征收，不具有行政強(qiáng)制性，更不能動輒上升到“社會公共利益”的高度上去壓農(nóng)民，因為它最多也就和你們村的發(fā)展、利益相關(guān)。是否自愿有償退出、付費有償使用宅基地，是否同意將收回的閑置宅基地轉(zhuǎn)換為集體經(jīng)營性建設(shè)用地去入市，這都需要尊重相應(yīng)權(quán)利人及村民的意見。

農(nóng)民朋友若搞不清楚其中涉及的利益計算、選擇、取舍問題，可及時咨詢專業(yè)律師，在律師的指導(dǎo)下嚴(yán)格遵循法律和政策的指引去參與推進(jìn)相關(guān)工作，從而將宅基地制度改革這件好事真正辦好。