摘要：土地征用是我國當前經(jīng)濟建設(shè)和社會穩(wěn)定中的“焦點”問題，也是廣大農(nóng)民群眾關(guān)注的“熱點”問題,然而我國現(xiàn)行的土地征用制度還存在著很多不足之處。這些不足之處將會導(dǎo)致官民沖突加劇，增加社會的不穩(wěn)定因素，不利于我國的各方面的發(fā)展。為了保護被征地農(nóng)民的切身利益，也為了促進征地主體能夠正確、嚴格地代表國家行使權(quán)利，我國現(xiàn)行的征地制度亟待修改和完善。

關(guān)鍵詞：土地征收;農(nóng)民;農(nóng)村

我國的現(xiàn)代化建設(shè)把重點放在工業(yè)化、城市化上，由此導(dǎo)致城市建設(shè)用地不足，于是各級地方政府開始征收農(nóng)民集體土地。土地征收的目的和最初達到的效果是良好的，為我國的經(jīng)濟發(fā)展提供了保障作用。但是在各種利益的驅(qū)動下，現(xiàn)在的土地征收已經(jīng)成為新的“圈地運動”。土地是農(nóng)民的安身立命之本，土地征收關(guān)系著農(nóng)民的切身利益。土地征收的規(guī)模越來越大，已經(jīng)嚴重影響到農(nóng)民的生產(chǎn)和生活，由此引起農(nóng)村以及整個社會的不穩(wěn)定，這有悖于社會主義和諧社會的構(gòu)建。本文擬從法律角度談?wù)勎覈F(xiàn)行的征地制度。

一、我國現(xiàn)行法律關(guān)于征地制度的規(guī)定

《憲法》第十條規(guī)定“城市的土地屬于國家所有。農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有;宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有?！?《土地管理法》根據(jù)《憲法》的精神，第二條明確規(guī)定“中華人民共和國實行土地的社會主義公有制，即全民所有制和勞動群眾集體所有制?！?由此可知，土地的所有權(quán)只有兩種，全民所有和勞動群眾集體所有，前者主要表現(xiàn)為國家所有，具體權(quán)利由國務(wù)院代表國家行使;后者《土地管理法》第十條規(guī)定“農(nóng)民集體所有的土地依法屬于農(nóng)村農(nóng)民集體所有的，由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會經(jīng)營、管理?！币簿褪钦f，我國城市市區(qū)的土地屬于國家所有，農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于農(nóng)民集體所有。因此，我國土地公有制的法律表現(xiàn)形式是國有土地所有權(quán)和農(nóng)民集體土地所有權(quán)。國家和農(nóng)民集體是我國土地所有權(quán)的主體，國家和農(nóng)民集體對自己所有的土地行使權(quán)利受法律保護。對于任何侵犯公有土地所有權(quán)的行為，都將受到法律制裁。土地公有制是我國土地制度的基礎(chǔ)和核心，也是我國社會主義制度的重要經(jīng)濟基礎(chǔ)，一切土地立法都必須遵循和維護這一制度。

土地征收就意味著農(nóng)民集體喪失了土地所有權(quán)，而國家取得了土地所有權(quán)。那在什么情況下國家可以征收農(nóng)民集體的土地呢?《憲法》第十條和《土地管理法》第二條都明確規(guī)定“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并給予補償?！本唧w而言就是，在現(xiàn)有的法律框架下，土地不是為國家所有，就是為集體所有。各項公共或者公益事業(yè)的發(fā)展所需要的土地，主要來源于對國有土地的分配調(diào)整。但是由于國有土地不足，為了保證社會公共事業(yè)或者公益事業(yè)的發(fā)展，體現(xiàn)全社會的長遠利益，建立一種使集體所有土地轉(zhuǎn)為國有，以用于公用的特殊取得制度即“土地征收制度”，并使其合法化，這是完全必要的。同時，根據(jù)現(xiàn)行法律的規(guī)定，土地征用具有補償性的特征，即國家在一定的范圍內(nèi)依法對被征地單位予以適當補償，而不是賠償，并且在執(zhí)行的過程中必須嚴格依照法律規(guī)定的條件和程序。

根據(jù)我國現(xiàn)行的相關(guān)法律、法規(guī)來看，我國的土地征用制度存在著若干問題，這將嚴重影響到我國農(nóng)民的生產(chǎn)、生活，并且將會進一步引起社會不穩(wěn)定。

二、現(xiàn)行規(guī)定存在的問題

(一)關(guān)于“公共利益”

“公共利益”作為征地的目的要求，成為評判一項具體土地征用權(quán)是否合法行使的惟一標準，以及防止土地征用權(quán)濫用的重要措施。但是這個概念的外延相當模糊，如何準確界定它直接關(guān)系到征地行為能在多大范圍內(nèi)實施。對于“公共目的”，也即“公共利益”，世界各國(或地區(qū))的解釋不盡相同。如美國聯(lián)邦法律規(guī)定，“政府擁有的土地只能用于政府辦公用房、公立大學(xué)、公辦實驗農(nóng)場、公園、道路、車站、軍事設(shè)施等”① ;日本解釋為“解決公共事業(yè)建設(shè)”，如根據(jù)城市規(guī)劃確定的道路、公園建設(shè)，根據(jù)河川法進行的堤防等建設(shè)，根據(jù)港灣法進行的港灣建設(shè)等②。 還有值得注意的是，隨著時間的推移和經(jīng)濟的發(fā)展，土地征用目的的范圍也在不斷變化。例如，隨著美國工業(yè)化的加快，其土地征用“公共目的”的內(nèi)容從以前的用于公共使用土地的征用擴大到用于公共利益土地的征用。并且隨著政府干預(yù)經(jīng)濟的加強，土地征用逐漸成為政府指導(dǎo)社會土地資源利用的重要手段。

總之，我國目前對于征地目的只籠統(tǒng)地說是“公共利益”未免顯得有些單薄，亟待豐富其內(nèi)容。

(二)關(guān)于征地主體

由《憲法》第十條可知征地主體為“國家”，但是國家是一個十分抽象的概念，所以法律規(guī)定具體權(quán)利由國務(wù)院代表國家行使。但是，我國是一個多民族國家，各個地區(qū)的具體情況又有所不同，所以由于諸多因素的影響，國務(wù)院作為行使征地權(quán)利的主體有時未免會顯的鞭長莫及，不利于其根據(jù)當?shù)氐木唧w情況行使具體的權(quán)利，也不利于保護廣大被征地農(nóng)民的切身利益。

(三)關(guān)于被征地主體

根據(jù)我國現(xiàn)行法律規(guī)定可知，被征地的主體是農(nóng)民集體。比如《憲法》第十條規(guī)定：“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有;拆基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。”《物權(quán)法》第五十九條：“農(nóng)民集體所有的不動產(chǎn)和動產(chǎn)，屬于集體成員集體共有?！钡诹畻l：“(一)屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟組織或村民委員會代表集體形式所有權(quán)。”這是對農(nóng)村集體土地的立法規(guī)定。但是法律沒有明確規(guī)定農(nóng)民集體作為土地所有權(quán)主體的構(gòu)成要素和運行原則，沒有明確產(chǎn)權(quán)代表和執(zhí)行主體的界限和地位，沒有解決農(nóng)民集體與農(nóng)民個人的利益關(guān)系。因此在實際中，“農(nóng)民集體”或“農(nóng)村集體”是一個抽象的、沒有法律人格意義的集合群體。農(nóng)民集體作為土地所有者地位的虛置與模糊，導(dǎo)致其權(quán)利的邊界不清。在實際的操作中，得到利益的是一小部分人，如地方政府和村集體的領(lǐng)導(dǎo)人，農(nóng)民得不到利益，他們被排斥在土地增值收益分配的體系之外。進一步說，所有權(quán)主體對土地征收的制約作用的缺位，引發(fā)了各利益群體對農(nóng)民權(quán)益的掠奪③。 雖然《土地管理法》規(guī)定農(nóng)民集體所有的土地由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會經(jīng)營、管理，但村委會實際上具有半官方性質(zhì)，它究竟能在多大程度上代表民意是值得懷疑的。在土地征收過程中，村委會往往掌握著實際的土地所有權(quán)，控制了“農(nóng)民集體”的意志，而真正與土地有利害關(guān)系的農(nóng)民卻無話語權(quán)。這將會導(dǎo)致被征地農(nóng)民的切身利益被忽視而得不到保障，甚至遭受侵害，從而激化由于征地而帶來的社會矛盾，給社會造成不穩(wěn)定因素，嚴重影響和諧社會的建設(shè)。