征地拆遷會產(chǎn)生矛盾，這在世界各地都不例外。但是在世界大多數(shù)國家中，都有具體的法律和詳細(xì)條例來處理這些問題，有法律程序可循，有確定的賠償費辦法，有中立人的介入。無論是征地拆房者還是被征地者和被拆房者，都可以依法采取措施，到達(dá)目的或保護(hù)自身的利益。這是一個法治國家的最基本法則。 最近，中國因征地拆遷所產(chǎn)生的矛盾到了前所未有的激化程度，有與征地拆遷工作人員同歸于盡者，有上天安門廣場自焚者。 筆者在德國大學(xué)學(xué)習(xí)國土規(guī)劃時，征用土地和房屋拆遷的司法原則、程序和賠償費用的確定是必修的課程?，F(xiàn)在德國的工程評估工作中，也常常碰到征用土地和房屋拆遷的問題。本文將簡單介紹德國征用土地和房屋拆遷的原則、程序和賠償?shù)幕厩闆r，和在實際工作中的一些體會。 1、征地拆遷的基本原則 德國基本法第14條決定了對私人土地所有權(quán)的保護(hù)是最基本國策，同時也確定了私人土地所有權(quán)的內(nèi)容和限制。由此引出了土地所有權(quán)客體的社會功能和土地所有權(quán)的社會責(zé)任(參見：AUST/JACOBS，第137─142頁;KROHN/LOEWISCH，第11頁)。 德國建設(shè)法典(BAUGESETZBUCH)的第85條，第86條和87條規(guī)定∶為了公眾利益，可以征用土地(參見SCHMIDT─EICHSTAEDT，第234─242頁)。政府主要通過

——國土規(guī)劃(RAUMORDNUNG)，

——州發(fā)展規(guī)劃(LANDESENTWICKLUNGSPLAN)，

——地區(qū)發(fā)展規(guī)劃(GEBIETSENTWICKLUNGSPLAN)

——城鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃(FLAECHENNUTZUNGSPLAN)和

——城鎮(zhèn)詳細(xì)建設(shè)規(guī)劃(BEBAUNGSPLAN)

來規(guī)劃和指導(dǎo)土地利用。 征地拆遷的基本原則是∶

第一，征地拆遷的目的必須是為了公眾利益;

第二，征地拆遷是萬不得已的辦法，即沒有其他更好的建設(shè)方案;

第三，透明的法律程序;

第四，公平合理的經(jīng)濟(jì)賠償。

2、征地拆遷的程序 a.征地拆遷前的自由協(xié)商購買階段 任何開發(fā)商或建筑商都不能直接進(jìn)入征地拆遷的程序，在這之前必須要采用市場經(jīng)濟(jì)最通用的辦法，向土地所有者、地上權(quán)所有者(ERBBAURECHT，和中國現(xiàn)行的土地制度十分相似，由土地使用權(quán)和房屋所有權(quán)組成)協(xié)商購買建設(shè)所需要的土地，可以稱這是自由協(xié)商購買階段。 在這一階段，開發(fā)商或建筑商必須向土地所有者、地上權(quán)所有者說明征地的目的，和提供購買土地的價格。只有在自由協(xié)商購買失敗之后，開發(fā)商或建筑商才可以向上一級行政管理部門申請進(jìn)入征地拆遷的程序。 許多人忽略這這一階段，認(rèn)為這只是作秀。其實不然，這自由協(xié)商購買階段十分重要∶第一，體現(xiàn)了憲法對私人土地所有權(quán)保護(hù)的基本國策;第二，體現(xiàn)了市場經(jīng)濟(jì)的根本原則——買和賣，需求和供給，市場價格;第三，開發(fā)商或建筑商與土地所有者在市場上的地位是平等的，都是市場的組成部分;第四，開發(fā)商或建筑商必須向土地所有者提供買地目的、建設(shè)項目、買地范圍等重要信息，土地所有者可以利用這個機(jī)會。 b.征地程序 在自由協(xié)商購買失敗之后，開發(fā)商或建筑商向地區(qū)專員(即城鎮(zhèn)的上一級行政機(jī)構(gòu)〕提出征地申請。由于德國各州的行政建構(gòu)不同，可能負(fù)責(zé)征地的行政單位名稱不同，各州的征地法也略有不同。這里均以北萊茵—威斯特法倫州的具體做法為準(zhǔn)。 征地程序可粗分為4個階段 第一階段稱審查規(guī)劃階段∶開發(fā)商或建筑商提出征地申請，地區(qū)專員進(jìn)行審查，主要審查征地的目的是否是為了公眾利益，是否是萬不得已的辦法，是否與州發(fā)展規(guī)劃和城鎮(zhèn)土地利用等規(guī)劃相符，在自由協(xié)商購買階段是否盡了努力，是否向?qū)Ψ教峁┝撕线m的價錢等等。如果通過審查，地區(qū)專員決定開始制定征地規(guī)劃的程序;并在所涉及的土地登記冊中登記規(guī)劃備注，禁止土地的轉(zhuǎn)讓、買賣;地區(qū)專員作出征地規(guī)劃的決定，并且發(fā)布公告。 如果土地所有者、地上權(quán)所有者不同意征地規(guī)劃決定，可向地區(qū)專員提出不同意見，要求收回征地規(guī)劃決定。如果地區(qū)專員仍然堅持征地規(guī)劃決定，被涉及者可向高級行政法院告地區(qū)專員的狀。如果高級行政法院作出有利于土地所有者的判決，地區(qū)專員的征地規(guī)劃決定無效，征地程序中止。如果高級行政法院作出有利于地區(qū)專員的判決，而土地主又不服高級行政法院的判決，可向聯(lián)邦行政法院控告上訴。聯(lián)邦行政法院作出的判決，則是最終的裁決。 第二階段稱征地階段∶雙方確定口頭協(xié)商日期;并在土地登記冊中登記征地備注;口頭協(xié)商;地區(qū)專員作出征地決定;確定賠償方式和數(shù)額;如果土地主不同意地區(qū)專員的征地決定，可向高級行政法院控告(賠償問題除外，賠償問題由民事法庭裁決)。高級行政法院作出判決;如果土地主不服高級行政法院的判決，可向聯(lián)邦行政法院控告上訴;聯(lián)邦行政法院作出判決;征地決定生效，征地決定具有不可上訴性。 第三階段稱賠償階段。如果土地主不同意地區(qū)專員的賠償方式和數(shù)額，可向州法院控告;州法院作出判決;如果土地主不服州法院的判決，可向州高級法院控告上訴;州高級法院作出判決;如果土地主不服州高級法院的判決，可向聯(lián)邦法院控告上訴;聯(lián)邦法院的判決為最終裁決。開發(fā)商或建筑商在兩個月內(nèi)支付或交付賠償費。 第四階段征地決定生效。開發(fā)商或建筑商申請發(fā)布執(zhí)行征地決定的命令;地區(qū)專員發(fā)布執(zhí)行征地決定的命令;土地主反對地區(qū)專員的執(zhí)行征地決定的命令;地區(qū)專員對反對意見作出決定;如果土地主不同意地區(qū)專員的命令和決定，可向行政法院控告;行政法院作出判決;如果土地主不服行政法院的判決，可向高級行政法院控告上訴;高級行政法院作出判決;執(zhí)行征地決定的命令生效;將執(zhí)行征地決定的命令通知地籍管理局。最后征用土地者還必須保證在規(guī)定的期限內(nèi)實施提出的建設(shè)項目(參見：聯(lián)邦德國建設(shè)法典和北萊茵─威斯特法倫州的征地賠償法) 以上程序的描述，其前提是法院的判決以及最終裁決都有利于地區(qū)專員的征地決定，才能走到最后一步，完成征地拆房。只要在一個步驟中，法院的判決以及最終裁決是不有利于地區(qū)專員的，那么這個征地拆房程序也就中止了。 如果這期間發(fā)生一個程序錯誤，那么這個征地拆房程序也必須中止。開發(fā)商或建筑商必須重新申請，重新開始另一個征地拆房程序。

3、德國征地賠償額的確定 為了公眾利益而被征用的土地，將按照市場價格給予賠償。這是基本原則。具體做法是，地區(qū)專員委托半官方的組織——房地產(chǎn)評估委員會對被征用的土地進(jìn)行評估，提出征地賠償額。 如果土地主不同意地區(qū)專員提出征地賠償額，也可委托中立的房地產(chǎn)評估專家對其房地產(chǎn)進(jìn)行評估。也可以向州法院控告，提出自己的賠償要求。一般來說，如果兩份專家評估報告的賠償數(shù)額相差不是很大的話，法院做出傾向于高值的決定。如果兩個賠償數(shù)額相差大，法院會指定另一位中立房地產(chǎn)評估專家對該房地產(chǎn)進(jìn)行獨立的評估，以保證賠償額的公平合理。 房地產(chǎn)評估專家認(rèn)為，一個房地產(chǎn)的市場價格，不是一個絕對的數(shù)，而是在一定范圍內(nèi)變化的數(shù)，上下變化幅度在正負(fù)10—30%。在征地過程中，則建議采用中間偏高的數(shù)值。

4、對中國的啟示 a.征地土地和房屋拆遷是政府行為 當(dāng)開發(fā)商或建筑商提出征地申請，地區(qū)專員審查后，進(jìn)入征地規(guī)劃期，征地土地和房屋拆遷就是政府行為。政府要對征地土地和房屋拆遷負(fù)責(zé)，而不是開發(fā)商或建筑商。 目前在中國，有的地方是開發(fā)商或建筑商在征地土地和房屋拆遷過程中代行政府的權(quán)力，他們可以動用國家暴力、可以雇用打手強(qiáng)行拆除房屋，致使矛盾激化，而行政管理部門則視而不見。 在德國和中國，都是由政府發(fā)布征地土地和房屋拆遷的行政命令。但是在德國，政府由此成為發(fā)布征地命令的一方，而不再是仲裁人。在中國，政府既發(fā)布征地拆遷的行政命令，又是征地雙方的仲裁人。既是參賽者，又擔(dān)任裁判，這就不合理了。當(dāng)開發(fā)商或建筑商的強(qiáng)大資本和政府的權(quán)力以及腐敗相結(jié)合時，輸球的只能是土地主了。這樣的架構(gòu)只能使弱者受損，是不合理的。中國各級政府必須承擔(dān)同意征地土地和房屋拆遷的責(zé)任，并且不能再擔(dān)任仲裁人的角色，才能保證在這過程中有理可講。 b.土地主可以到法院尋求公道 在德國為了保護(hù)土地主的權(quán)力，在征地程序中明文規(guī)定，土地主可以將政府的代表——地區(qū)專員告到法院，尋求公正的解決。無論是政府和土地主都有到法院尋求公理的權(quán)力，直至聯(lián)邦行政法院和聯(lián)邦法院做出最終的裁決。同時也規(guī)定，只有法院的裁決，才是最終的裁決，無論政府還是土地主都必須遵守。 雖然中國的法律規(guī)定，征地土地和房屋拆房的涉及者可以到法院去講理，但是法院卻多不受理，大多數(shù)律師也不敢接受這樣的案件。在一個法治的國家，怎么會出現(xiàn)這樣的現(xiàn)象?法院不受理征地搬遷案，律師也不敢接拆房賠償案。即使有律師接案，也有失去律師資格和坐牢的風(fēng)險。這事要追溯到長江三峽工程移民條例，該條例規(guī)定，移民不得就搬遷、賠償問題到法院去告三峽工程。三峽工程開了一個先例，其他大大小小的搬遷工程也可以參照執(zhí)行。所以說，三峽工程對中國生態(tài)環(huán)境的破壞大，對中國法治的破壞更大。 中國許多人都以為三峽移民，只是三峽移民的事，和他無關(guān)。征地拆房的事，只是被涉及者的事，和他無關(guān)。只是等到征地拆房的事落到自己的頭上時，才覺得這樣的制度不合理，才覺得社會的冷漠和自己的孤立無援。 如何保護(hù)私有財產(chǎn)?如何處理為了公眾利益而征用土地的事件?如何進(jìn)行合理賠償?這些問題都關(guān)系到一個國家的立國基本原則，關(guān)系到一個國家法治制度的建立，是每個公民都要關(guān)心的事。 在德國許多被拆遷者反對拆遷，用他們的話說，是為立國之本而戰(zhàn)斗，是為原則而戰(zhàn)斗。 c.區(qū)分征地拆房的合法性和經(jīng)濟(jì)賠償公平合理性 在征地拆房程序中，土地主要學(xué)會用法律的手段保護(hù)自己的利益，這對行政機(jī)關(guān)、開發(fā)商和建筑商也是同樣。 土地主不同意征地拆房，有以下幾種情況∶

土地主不同意征地拆房這一事件，根本不涉及賠償問題;

土地主即不同意征地拆房這一事件，也不同意給予的賠償額;

土地主同意征地拆房，但不同意給予的賠償額。 這里涉及兩個不同的范圍，第一，征地拆房不合法，地區(qū)專員的征地決定是不合法的。這是行政法院裁定的范疇。第二，賠償額不公平、不合理，這是民事法院裁定的范疇。比如在德國征地的第一、第二和第四階段，裁決機(jī)關(guān)是行政法院;而在第三階段，則是由民事法院決定賠償額的高低。 這里還要指出的是，程序中的任何一個差錯，都會導(dǎo)致征地拆房決定的失效。因此，無論是哪一方，都要注意程序中每一步的正確，以及每一步所給予自己的機(jī)會。 d.被涉及者的知情權(quán) 在德國，在征地拆房時間中，參與者有十分充分的知情權(quán)。法律規(guī)定，征收土地程序中的參與者包括

──提出征收土地的申請者

──被征收土地的土地主，土地登記簿中登記的權(quán)力所有者和債權(quán)人

──沒有在土地登記簿中登記的，但對土地或地籍本中的權(quán)力有要求的人

──采用地?fù)Q地時，對換土地的土地主，土地登記簿中登記的權(quán)力所有者和債權(quán)人和沒有在土地登記簿中登記的但有要求的人

──城鎮(zhèn)政府。 地區(qū)專員要用通知書通告被涉及者，通知書的內(nèi)容包括：

──征收土地申請者的全稱和征收土地的全稱

──征收土地的申請的主要內(nèi)容，并要指明，被涉及者可以閱讀申請書全文和申請書附件。

──被征收土地的土地主的意見或抗述，土地主最好將這些意見在口頭協(xié)商之前，就用書面形式遞交給征收土地者。

──須指明，被涉及者如果不出席口頭協(xié)商，在口頭協(xié)商時也可以作出決定。在以地?fù)Q地的征收土地程序中，還須注明替換土地的全稱和土地主。 地區(qū)專員的公告包括下列內(nèi)容∶

──征收土地的全稱，

──在土地登記簿中登記的土地主以及

──口頭協(xié)商的第一個日期。 對被涉及者來說，征地拆房過程中，不存在任何“國家機(jī)密”。如果被涉及者要求閱讀征地拆房者遞交的申請書全文和附件，而地區(qū)專員不準(zhǔn)許，那么地區(qū)專員就是違反了程序規(guī)定，只要被上告行政法院，地區(qū)專員則非輸不可。而中國的行政管理部門批準(zhǔn)了征地拆房，但又不讓被涉及者了解征收土地的目的，不讓被涉及者閱讀申請書全文和附件，這就侵犯了被拆遷者的最基本權(quán)力。 要把中國建成一個法治的國家，還有很長的路要走。每個公民學(xué)會用法律的武器保護(hù)自己，保護(hù)私有財產(chǎn)。

土地主不同意征地拆房這一事件，根本不涉及賠償問題;

土地主即不同意征地拆房這一事件，也不同意給予的賠償額;

土地主同意征地拆房，但不同意給予的賠償額。 這里涉及兩個不同的范圍，第一，征地拆房不合法，地區(qū)專員的征地決定是不合法的。這是行政法院裁定的范疇。第二，賠償額不公平、不合理，這是民事法院裁定的范疇。比如在德國征地的第一、第二和第四階段，裁決機(jī)關(guān)是行政法院;而在第三階段，則是由民事法院決定賠償額的高低。 這里還要指出的是，程序中的任何一個差錯，都會導(dǎo)致征地拆房決定的失效。因此，無論是哪一方，都要注意程序中每一步的正確，以及每一步所給予自己的機(jī)會。 d.被涉及者的知情權(quán) 在德國，在征地拆房時間中，參與者有十分充分的知情權(quán)。法律規(guī)定，征收土地程序中的參與者包括

──提出征收土地的申請者

──被征收土地的土地主，土地登記簿中登記的權(quán)力所有者和債權(quán)人

──沒有在土地登記簿中登記的，但對土地或地籍本中的權(quán)力有要求的人

──采用地?fù)Q地時，對換土地的土地主，土地登記簿中登記的權(quán)力所有者和債權(quán)人和沒有在土地登記簿中登記的但有要求的人

──城鎮(zhèn)政府。 地區(qū)專員要用通知書通告被涉及者，通知書的內(nèi)容包括：

──征收土地申請者的全稱和征收土地的全稱

──征收土地的申請的主要內(nèi)容，并要指明，被涉及者可以閱讀申請書全文和申請書附件。

──被征收土地的土地主的意見或抗述，土地主最好將這些意見在口頭協(xié)商之前，就用書面形式遞交給征收土地者。

──須指明，被涉及者如果不出席口頭協(xié)商，在口頭協(xié)商時也可以作出決定。在以地?fù)Q地的征收土地程序中，還須注明替換土地的全稱和土地主。 地區(qū)專員的公告包括下列內(nèi)容∶

──征收土地的全稱，

──在土地登記簿中登記的土地主以及

──口頭協(xié)商的第一個日期。 對被涉及者來說，征地拆房過程中，不存在任何“國家機(jī)密”。如果被涉及者要求閱讀征地拆房者遞交的申請書全文和附件，而地區(qū)專員不準(zhǔn)許，那么地區(qū)專員就是違反了程序規(guī)定，只要被上告行政法院，地區(qū)專員則非輸不可。而中國的行政管理部門批準(zhǔn)了征地拆房，但又不讓被涉及者了解征收土地的目的，不讓被涉及者閱讀申請書全文和附件，這就侵犯了被拆遷者的最基本權(quán)力。 要把中國建成一個法治的國家，還有很長的路要走。每個公民學(xué)會用法律的武器保護(hù)自己，保護(hù)私有財產(chǎn)。