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城市拆遷和公共利益

作者：http://m.lqfengji.cn/ 發(fā)布日期：2022-12-22瀏覽量：186

　　　
既然《拆遷條例》為開發(fā)企業(yè)和地方政府合謀侵犯私權(quán)和公共利益提供了制度性機會，那么，就必須否定后重建。但否定《拆遷條例》與否認(rèn)城市拆遷屬于不同層面的問題。在現(xiàn)有的制度中是否有必要保留拆遷制度，需要以公共利益為判斷依據(jù)，而不只是私人利益。如果客觀上不存在或不能證明有公共利益，政府既不應(yīng)當(dāng)征收，更不應(yīng)當(dāng)拆遷。畢竟拆遷不只是毀滅私人房屋，同時也是在浪費社會財富。所以，在決定是否需要拆遷制度以及如何重建拆遷制度之前，基本前提是城市拆遷中是否有公共利益存在。公共利益因具有不確定性、發(fā)展性、開放性、寬泛性、抽象性和模糊性的特點，因此，在理論上界定公共利益是一個及其困難的命題。{7}但這并不妨礙我們將其置于城市拆遷這一特定范圍進行觀察，從中發(fā)現(xiàn)是否存在以及何謂公共利益。
(一)城市公共設(shè)施
公共設(shè)施也稱基礎(chǔ)設(shè)施(physical infrastructure )，是指為經(jīng)濟和居民生活提供公共服務(wù)的工程設(shè)施，它是整個社會經(jīng)濟和生活正常進行的公共服務(wù)系統(tǒng)，也是一個城市正常運轉(zhuǎn)的基本物質(zhì)條件，例如，機場、交通、通訊、供水、供電、供氣、供熱和消防等設(shè)施。城市基礎(chǔ)設(shè)施直接服務(wù)的對象是城市公眾，因此也被稱為公用設(shè)施。經(jīng)濟學(xué)將公共設(shè)施視為一種公共物品，它可以供社會成員同時使用或消費，具有非排他性(nonexclusive) {8}。此外，基礎(chǔ)設(shè)施還被視為一種與私人資本相對的社會基礎(chǔ)資本(social overhead capital) {9}，是私人資本發(fā)揮作用的基本條件?！案纳苹A(chǔ)設(shè)施服務(wù)狀況能夠提高全社會的福利和個人福利，促進經(jīng)濟發(fā)展和提高經(jīng)濟效益;提供基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)以滿足企業(yè)、居民和其他服務(wù)對象的需要，是經(jīng)濟發(fā)展面臨的主要挑戰(zhàn);基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)具有重要的社會與經(jīng)濟意義，它與經(jīng)濟增長、減少貧困和保護環(huán)境密切相關(guān);在經(jīng)濟衰退期間，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與維修所花費公共支出是刺激經(jīng)濟發(fā)展有價值的政策工具等等.可見，基礎(chǔ)設(shè)施具有多方面的意義。如果一個地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施供給不足，例如，道路擁堵、通訊落后等，該地區(qū)經(jīng)濟增長必然緩慢，居民生活質(zhì)量必然低下。20世紀(jì)90年代，天津市因城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)嚴(yán)重滯后，使得天津的經(jīng)濟發(fā)展遠(yuǎn)落后于其他城市，人們生活水平提高幅度也較小。總之，不論是直接需要，還是間接需要，城市基礎(chǔ)設(shè)施與每個成員的利益密切相關(guān)，屬于典型的公共利益。為此，各國法律多將基礎(chǔ)設(shè)施納入公共利益序列，例如，日本的土地收用法在列舉有關(guān)公共利益需要的項目時，就包括基礎(chǔ)設(shè)施;加拿大聯(lián)邦及安大略省在征地法中也將為公眾服務(wù)的交通和市政建設(shè)作為征收的理由。我國在《土地管理法》第54條第(二)項和《國有土地上房屋征收與補償條例》(征求意見稿)中實際也確認(rèn)了基礎(chǔ)設(shè)施的公共性質(zhì)。
一個城市的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)一般應(yīng)當(dāng)在地面建筑物形成之前先行完成，但是，由于歷史原因?qū)е抡仨氃谠谐鞘兄现亟ɑA(chǔ)設(shè)施。因為傳統(tǒng)老城在建城之初基本上沒有對道路等基礎(chǔ)設(shè)施進行開發(fā)，因而導(dǎo)致后來的交通不便、缺少地下供排水系統(tǒng)、缺乏垃圾處理和消防等公共設(shè)施。為使老城市在保持原貌的基礎(chǔ)上能夠滿足現(xiàn)代人們生活的需要，就有必要進行適度改造，增建基礎(chǔ)設(shè)施。另外，建國后我國許多新建城市又都立足于當(dāng)時的經(jīng)濟發(fā)展水平和城市人口規(guī)模，缺乏長遠(yuǎn)規(guī)劃，以至于這些城市也很難適應(yīng)現(xiàn)代經(jīng)濟和社會發(fā)展需要。因而，也有必要對其進行基礎(chǔ)設(shè)施改造。這也正是我國今后一個階段在許多城市政府都面臨的一個問題。
因為城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)符合所有社會成員的需要，有利于促進經(jīng)濟發(fā)展和改善城市居民生活條件，符合公共利益的特點，所以，重建城市基礎(chǔ)設(shè)施就具有合理性和正當(dāng)性。至于在實踐中出現(xiàn)的形象工程和違法拆遷個人財產(chǎn)問題，與基礎(chǔ)設(shè)施屬于兩類不同性質(zhì)的問題，不能因此否定基礎(chǔ)設(shè)施的公益性。
(二)公益事業(yè)設(shè)施
廣義的基礎(chǔ)設(shè)施包括經(jīng)濟基礎(chǔ)設(shè)施和社會基礎(chǔ)設(shè)施(social infrastructure )，前者即前述的基礎(chǔ)設(shè)施，后者包括基礎(chǔ)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會福利、環(huán)境保護、居民健身和重要體育設(shè)施等公共服務(wù)設(shè)施，通常被稱為公益事業(yè)設(shè)施。由于經(jīng)濟發(fā)展水平不同，各個國家和地區(qū)的公益事業(yè)的范圍有所不同，但總體上是隨著社會發(fā)展不斷增多。與經(jīng)濟基礎(chǔ)設(shè)施不同，“社會基礎(chǔ)設(shè)施基本功能是為經(jīng)濟社會發(fā)展奠定社會基礎(chǔ)，創(chuàng)造社會條件，營造社會環(huán)境，主要作用是消除經(jīng)濟市場的弊端和負(fù)面影響，確保經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)持續(xù)發(fā)展，構(gòu)建和諧社會.如果說經(jīng)濟基礎(chǔ)設(shè)施表現(xiàn)為物質(zhì)形態(tài)，使人們直接感受到物質(zhì)上的便利和享受，那么，社會基礎(chǔ)設(shè)施則更多體現(xiàn)的是一種非物質(zhì)方面的享受。兩者構(gòu)成現(xiàn)代社會結(jié)構(gòu)中的兩個關(guān)鍵部分，分別回應(yīng)著經(jīng)濟和社會兩個問題，并且相互促進、相互影響。社會基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)對象是全體市民，所以具有社會性和公共性。
與經(jīng)濟基礎(chǔ)設(shè)施一樣，社會基礎(chǔ)設(shè)施應(yīng)當(dāng)與城市同步建設(shè)，同時投入使用。但是，如前所述，我國的城市發(fā)展歷史悠久，早期城市同樣缺少社會性基礎(chǔ)設(shè)施。改革開放后，我國城市化進程日益加速，城市規(guī)模不斷擴張，但因側(cè)重于經(jīng)濟基礎(chǔ)設(shè)施，忽略了社會基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，致使許多城市此類公共服務(wù)問題日益凸顯。例如，在教育和醫(yī)療方面，普遍存在入托難、入學(xué)難和看病難等問題，全民健身又缺乏基本的運動設(shè)施和設(shè)備等。特別是我國已進入老齡化社會，當(dāng)前有關(guān)老年人的公共服務(wù)也極度缺乏。當(dāng)然，社會基礎(chǔ)設(shè)施不僅需要政府在人力和資金方面的大力投入以及全社會參與，而且需要一定的地域空間。雖然這些設(shè)施應(yīng)當(dāng)與城市建設(shè)同步，但客觀情況決定了目前大多數(shù)城市必須在原有基礎(chǔ)上重建。所以，在沒有其他替代方案的情況下，征收、征用或者拆遷就可能成為無奈的選擇。
(三)土地集約利用
將土地與公共利益聯(lián)系在一起，或者將其視為一種公共利益之物是由土地的特性、功能，特別是我國的國情所決定的。首先，作為一種自然資源和環(huán)境要素，土地具有承載萬物的功能、資源供給功能和養(yǎng)育人類的功能.土地功能決定了它不僅僅是滿足權(quán)利人的個人需要，而且要滿足自然和社會公眾的需要。其次，土地的數(shù)量固定有限，不可能通過生產(chǎn)活動增加土地總量。再次，不同區(qū)位的土地在性能上存在差異，而且不能互相替代。另外，土地的自然用途一旦改變，很難再恢復(fù)原有用途?？傊?，土地的功能和自然屬性決定了一個國家或地區(qū)必須保持一定數(shù)量的滿足人類基本需求和自然環(huán)境需要的土地，必須合理利用土地資源。我國的土地資源相對貧乏，人均土地面積只有世界人均數(shù)的29%，其中耕地、林地、草地和濕地等其他資源棲息地，相對數(shù)量都遠(yuǎn)低于其他國家.隨著我國工業(yè)用地和城市的不斷擴張，用于人類基本生存和自然環(huán)境需要的土地數(shù)量還將繼續(xù)減少。人多地少的國情決定了土地問題不僅僅是一個私人利益問題，而是事關(guān)全國糧食安全和社會穩(wěn)定等社會公共利益問題。傳統(tǒng)私法僅僅將土地作為普通財產(chǎn)考慮，忽略了其社會公共屬性，從而對土地的利用不作任何限制，以致造成耕地的數(shù)量銳減。所以，在工業(yè)化和城市化過程中，我國必須保護有限的土地資源，提高土地的使用效率。但是，我國許多城市目前的土地利用率非常低下，城市人均用地面積113平方米，超過國家規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)近1/3，遠(yuǎn)高于其他國家城市人均占有量。因此，為了使城市土地資源得到充分利用，對現(xiàn)有城市土地進行適當(dāng)整理，將有利于擴大城市容量，保護土地資源。例如，通過對城市棚戶區(qū)等低層建筑改造，既可以改善原有居民的居住條件，提高其生活質(zhì)量，又能夠提高土地使用效率，節(jié)約更多的土地。
(四)增加就業(yè)和財政收入
在目前城市拆遷中，增加就業(yè)機會和財政收入成為一些地方政府對外宣稱的兩個常見理由。無獨有偶，這一理由在20世紀(jì)80年代的美國也曾出現(xiàn)過。1981年，底特律政府決定征收波爾頓鎮(zhèn)465英畝的土地并拆除地上建筑物，以供通用汽車公司之用。底特律政府認(rèn)為，其目的是為了緩解高失業(yè)率和財政赤字，符合公共利益需要，但當(dāng)?shù)赜行┚用駞s不認(rèn)同，因此將底特律市政府訴至當(dāng)?shù)胤ㄔ?，從而形成著名的“波爾頓鎮(zhèn)社區(qū)理事會訴底特律市及底特律經(jīng)濟發(fā)展公司案”( Poletown Neigh-borhood Council v. City of Detroit and the Detroit Economic Development Company)。一審法院支持了政府的決定，當(dāng)?shù)鼐用癫环显V，密執(zhí)安州最高法院也支持了政府，認(rèn)為其行為符合公共利益。此后，這一判例成為美國的一項法律，直至2004年出現(xiàn)相反判例。那么，增加就業(yè)機會和財政收入是否屬于公共利益范疇呢?
首先，從現(xiàn)代社會和公民對政府的要求看，增加就業(yè)符合公共利益的要求。在農(nóng)業(yè)經(jīng)濟時代，就業(yè)純屬個人問題，與社會和政府無關(guān)。但在現(xiàn)代社會，就業(yè)不再是個人問題。因為隨著社會分工日益細(xì)化，絕大多數(shù)人只有通過勞動才能獲得基本的生活資料。一個人如果長期不能就業(yè)，不但難以維持自身和家庭生存，更不會有真正的自由和尊嚴(yán);如果一個社會存在大量的失業(yè)人員，則必然出現(xiàn)高犯罪率、高自殺率和社會動蕩，甚至政治危機等社會問題?！案呤I(yè)率不僅是個經(jīng)濟問題，而且是個社會問題。失業(yè)是經(jīng)濟問題，因為它意味著要浪費有價值的資源。失業(yè)之所以又成為社會問題，是因為它使成千上萬失業(yè)的人面對收入減少的困境而痛苦掙扎?！眥14}因而，充分就業(yè)不只具有個體的意義，而且具有公共價值。這也是當(dāng)代政府普遍將保障就業(yè)作為執(zhí)政目標(biāo)的緣由。我國國情決定了就業(yè)矛盾更為尖銳，形勢更為嚴(yán)峻，由此也需要社會提供更多的就業(yè)機會。因此，如果能創(chuàng)造更多的就業(yè)崗位，讓更多人就業(yè)，既符合諸多勞動者的個人利益，也符合社會需要。但是，是不是必須通過征收和拆遷解決就業(yè)，則應(yīng)另當(dāng)別論。征收和拆遷合法與否，都不能決定促進就業(yè)的公共利益屬性。
其次，增加財政收入是否屬于公共利益，學(xué)者們的認(rèn)識也不盡相同。有的學(xué)者將財政收入視為政府利益或國家利益，否認(rèn)其屬于公共利益?！坝袝r政府進行房屋拆遷并非是為了增進公眾的社會福利，而是為了解決財政危機，增加財政收入。政府的財政收入雖具有公益特性，但更多體現(xiàn)的是政府利益或國家利益。因此具有此目的的拆遷行為不符合公共利益.臺灣學(xué)者陳新民從公益和公共福祉兩個角度分析財政收入的特性，認(rèn)為“政府為了解決公共財政的措施，其目的雖可以符合公益，但是，仍不得認(rèn)為符合公共福祉?！眥16}這兩種觀點的相同之處就是都承認(rèn)了財政收入的公益性，不同之處是前者將其歸為政府利益，后者將其與公共福祉相區(qū)別.于財政收入是否屬于公共利益，應(yīng)當(dāng)根據(jù)其特性分析。第一，從財政收入的歸屬看，雖然政府負(fù)責(zé)征收、管理并具體支配財政資金，但其所有權(quán)應(yīng)當(dāng)屬于公共或全民，而不是政府。政府只是作為代理人行使權(quán)利，不是財政利益的享有者，因而，不能將其歸為政府利益或國家利益范疇。第二，現(xiàn)代政府不僅要滿足自身需求，而且還要提供國防、基礎(chǔ)設(shè)施等公共物品以及向居民提供教育、醫(yī)療衛(wèi)生等福利，甚至還要應(yīng)對經(jīng)濟危機，恢復(fù)市場功能，這些都需要依靠穩(wěn)定和大量的財政收入。所以，公共財政用途具有公共性，符合公共利益的特性。第三，財政危機不僅僅是政府信用危機，也是社會危機，如果一個國家的財政出現(xiàn)危機，則可能危及國家主權(quán).如果是地方財政出現(xiàn)危機，則會導(dǎo)致地方政府與群眾關(guān)系緊張和政府威信下降等問題
不論是國家還是地方政府，一旦出現(xiàn)財政危機，如果不及時消除，將可能釀成嚴(yán)重的社會后果。所以，必要數(shù)量的公共財政，是維持一個社會正常運行的基本物質(zhì)條件，應(yīng)當(dāng)從公共利益而不是簡單的地方利益或政府利益角度判斷。當(dāng)然，當(dāng)前一些地方政府存在片面追求財政收入增長的傾向，也存在著財政資金使用效率不高、被濫用甚至化公為私等問題，甚至有些地方政府不是通過發(fā)展經(jīng)濟，而是單純地通過征收私人財產(chǎn)或集體土地等手段增加財政收入的問題。但是，這些問題需要通過其他途徑解決，而不能作為否定公共財政作為公共利益屬性的理由。
除上述四種具體的公共利益形式外，還有諸如國防和環(huán)境保護等方面的利益需要。總之，公共利益有多種形式，既有物質(zhì)形態(tài)的利益，如經(jīng)濟基礎(chǔ)設(shè)施和社會基礎(chǔ)設(shè)施，也有非物質(zhì)形態(tài)的利益，如土地效用的最大化和充分就業(yè)等。特別是物質(zhì)形態(tài)的公共利益，足以說明公共利益的客觀性，而并非一些學(xué)者所言，在任何情況下都難以認(rèn)定和把握。在一個具體城市拆遷中，所涉及的公共利益應(yīng)當(dāng)具體、明確，而不是空洞無物;它既能讓城市的每一個居民得到真正的實惠，也能使被拆遷的居民因此獲益，即達到“帕累托最優(yōu)”。城市拆遷的終極目的是公共利益，其他諸如城市美觀、項目的順利進行和招商引資都必須服從公共利益需要，而不能成為征收及拆遷的噱頭。公共利益以及私人利益是整個征收和拆遷制度所追求的共同價值，兩者不可偏廢。

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