裁判信條：

在集體土地征收過程中，有且僅有市、縣級人民政府才具有依法征收土地及其附屬物的職權(quán)。在被拆除房屋位于市、縣級人民政府確定的征收范圍內(nèi)的情況下，除非市、縣級人民政府能夠舉證證明房屋確系在其不知情的情況下由其他主體違法強(qiáng)拆，人民法院可以依據(jù)上述法律規(guī)定，推定拆除行為系市、縣級人民政府或其委托的主體實(shí)施。

案例詳情

江蘇省高級人民法院

行 政 判 決 書；(2019)蘇行終1488號

上訴人新沂市人民政府（以下簡稱新沂市政府）與被上訴人李梟確認(rèn)征收房屋行為違法一案，新沂市政府不服江蘇省徐州市中級人民法院（2018）蘇03行初206號行政判決，向本院提起上訴。本院立案受理后，依法組成合議庭審理了本案，現(xiàn)已審理終結(jié)。

原審法院經(jīng)審理查明，2018年1月16日，新沂市高流鎮(zhèn)人民政府（以下簡稱高流鎮(zhèn)政府）作出《高流鎮(zhèn)徐連客專征地拆遷補(bǔ)償方案》，該方案載明：根據(jù)國家高鐵項(xiàng)目需要以及新沂市總體規(guī)劃和年度計(jì)劃，按照市委、市政府及市高鐵辦工作部署，為了更快推進(jìn)徐連客專項(xiàng)目建設(shè)，制定補(bǔ)償方案。征收范圍為高鐵沿線地塊在高流鎮(zhèn)轄區(qū)范圍。征收補(bǔ)償依據(jù)為新政發(fā)（2008）67、68、69號文件，附屬物按徐政發(fā)（2011）60號文件。征收人為新沂市政府，征收部門為新沂市徐連客專建設(shè)指揮部，征收委托實(shí)施單位為高流鎮(zhèn)石澗村民委員會(huì)。該方案同時(shí)載明了征收補(bǔ)償方式及補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等。

2018年3月28日，李梟等七人向徐州鐵路運(yùn)輸法院提起行政訴訟，請求判決撤銷高流鎮(zhèn)政府于2018年1月16日作出的《高流鎮(zhèn)徐連客專征地拆遷補(bǔ)償方案》。徐州鐵路運(yùn)輸法院法院認(rèn)為對征地補(bǔ)償安置方案不服的，應(yīng)當(dāng)先行向行政機(jī)關(guān)申請裁決。李梟等七人在庭審中陳述其認(rèn)為征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低，實(shí)質(zhì)上系對涉案征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)產(chǎn)生爭議，其針對該補(bǔ)償方案直接提起行政訴訟不符合規(guī)定，起訴缺乏相應(yīng)依據(jù)，遂裁定駁回李梟等七人的起訴。

2018年4月2日，李梟以新沂市政府為被告向原審法院提起訴訟，主張《高流鎮(zhèn)徐連客專征地拆遷補(bǔ)償方案》顯示征收人為新沂市政府，要求確認(rèn)新沂市政府征收其房屋的行為違法。

涉案房屋已經(jīng)被拆除，李梟就房屋拆除于2019年1月向徐州鐵路運(yùn)輸法院提起了行政訴訟。

原審法院認(rèn)為，首先，關(guān)于原告主體是否適格的問題。根據(jù)李梟的身份證信息以及李梟提交的集體土地使用證、村委會(huì)證明，結(jié)合農(nóng)村一戶一宅的宅基地建房分配原則，能夠證實(shí)李梟系涉案房屋的所有權(quán)人，與本案被訴行為之間具有利害關(guān)系，原告主體適格。

其次，關(guān)于新沂市政府作為本案被告主體是否適格的問題。李梟舉證的征地拆遷補(bǔ)償方案，方案載明征收范圍為高鐵沿線地塊在高流鎮(zhèn)轄區(qū)范圍，征收人為新沂市政府，征收部門為新沂市徐連客專建設(shè)指揮部，方案還包括了合法面積認(rèn)定、征收補(bǔ)償方式、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等內(nèi)容。雖然該方案加蓋印章為高流鎮(zhèn)政府，但根據(jù)土地管理法第四十五條、土地管理法實(shí)施條例第二十五條的規(guī)定，結(jié)合本案所涉征地項(xiàng)目，能夠認(rèn)定本案征地拆遷工作由地方政府組織，新沂市政府應(yīng)對轄區(qū)徐連客運(yùn)高鐵專線工程建設(shè)征地拆遷工作負(fù)責(zé)，故新沂市政府作為本案被告主體適格。

再次，關(guān)于新沂市政府征收房屋行為是否違法的問題。徐連客運(yùn)專線項(xiàng)目屬于國家級重點(diǎn)項(xiàng)目，根據(jù)李梟舉證的信息公開答復(fù)書，涉案項(xiàng)目雖然已經(jīng)通過了國土資源部預(yù)審（《關(guān)于新建鐵路連云港至徐州客運(yùn)專線項(xiàng)目建設(shè)用地預(yù)審意見的復(fù)函》），但被告未舉證證明涉案項(xiàng)目根據(jù)《建設(shè)用地審查報(bào)批管理辦法》第六條規(guī)定取得了先行用地的審批，故新沂市政府在未取得先行用地情況下，對李梟的房屋實(shí)施征收行為，行為違法。但該征收行為涉及鐵路建設(shè)公共利益且房屋已被拆除，判決撤銷已無實(shí)際意義，因此，原審法院依據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第七十四條第一款第（一）項(xiàng)之規(guī)定，判決：確認(rèn)新沂市政府對李梟位于新沂市高流鎮(zhèn)石澗村李西組76號房屋（集體土地使用證號為：新集用（2002）字第01411475號）進(jìn)行征收的行為違法。案件受理費(fèi)50元由新沂市政府負(fù)擔(dān)。

上訴人新沂市政府不服，向本院提起上訴，請求撤銷原審判決，依法改判駁回李梟的訴訟請求或?qū)⒈景赴l(fā)回重審。主要理由是：第一，原審判決根據(jù)高流鎮(zhèn)政府發(fā)布的征地拆遷補(bǔ)償方案推定新沂市政府系本案適格被告，認(rèn)定事實(shí)錯(cuò)誤。新沂市政府既沒有公布征地拆遷補(bǔ)償方案，也沒有委托高流鎮(zhèn)政府公布征地拆遷補(bǔ)償方案，該補(bǔ)償方案的內(nèi)容沒有經(jīng)過新沂市政府審批。新沂市政府對其被記載為補(bǔ)償方案內(nèi)容中的征收人不予認(rèn)可。根據(jù)《中華人民共和國土地管理法實(shí)施條例》第二十五條的規(guī)定，縣級政府負(fù)責(zé)公告已經(jīng)批準(zhǔn)的征收土地方案，組織實(shí)施部門為縣級土地行政管理部門，該規(guī)定不能證明新沂市政府作出了征收決定。第二，高流鎮(zhèn)政府公布了征地拆遷補(bǔ)償方案，原審法院認(rèn)定征收行為違法，該補(bǔ)償方案也系違法，本案處理結(jié)果與高流鎮(zhèn)政府有直接利害關(guān)系，原審法院應(yīng)當(dāng)通知高流鎮(zhèn)政府作為第三人參加訴訟卻未追加，遺漏了必須參加訴訟的當(dāng)事人。

被上訴人李梟二審未提交答辯意見。

本院經(jīng)審理查明的事實(shí)與原審判決認(rèn)定的事實(shí)一致，本院予以確認(rèn)。

本院認(rèn)為，《中華人民共和國土地管理法》第四十六條規(guī)定，國家征收土地的，依照法定程序批準(zhǔn)后，由縣級以上地方人民政府予以公告并組織實(shí)施?！吨腥A人民共和國土地管理法實(shí)施條例》第二十五條規(guī)定，征收土地方案經(jīng)依法批準(zhǔn)后，由被征收土地所在地的市、縣人民政府組織實(shí)施。據(jù)此，在集體土地征收過程中，有且僅有市、縣級人民政府才具有依法征收土地及其附屬物的職權(quán)。

在被拆除房屋位于市、縣級人民政府確定的征收范圍內(nèi)的情況下，除非市、縣級人民政府能夠舉證證明房屋確系在其不知情的情況下由其他主體違法強(qiáng)拆，人民法院可以依據(jù)上述法律規(guī)定，推定拆除行為系市、縣級人民政府或其委托的主體實(shí)施。本案中，李梟提供的《高流鎮(zhèn)徐連客專征地拆遷補(bǔ)償方案》載明的征收人為新沂市政府，李梟的房屋亦已被拆除。

新沂市政府主張高流鎮(zhèn)政府在其毫不知情的情形下發(fā)布前述補(bǔ)償方案并實(shí)施拆除，應(yīng)當(dāng)提供證據(jù)加以證明。在未能提供相應(yīng)證據(jù)的情況下，新沂市政府作為法律、法規(guī)規(guī)定的征收主體，應(yīng)系本案適格被告。因?qū)顥n的房屋征收時(shí)，新沂市政府未取得用地批準(zhǔn)，原審法院認(rèn)定新沂市政府征收行為違法，并無不當(dāng)，亦未遺漏必須參加訴訟的當(dāng)事人。

綜上，原審判決認(rèn)定事實(shí)清楚，適用法律正確，程序合法。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第（一）項(xiàng)規(guī)定，判決如下：

駁回上訴，維持原判。

二審案件受理費(fèi)50元，由上訴人新沂市人民政府負(fù)擔(dān)。

本判決為終審判決。

審 判 長　劉建功

審 判 員　趙　黎

審 判 員　臧　靜

法官助理　潘云志

二〇一九年十二月三十日

書 記 員　任子悅

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