【專業(yè)解讀】

憲法、法律均規(guī)定地方政府實施不動產(chǎn)征收的前提是為公共利益之需要，2011年施行的《征收條例》第一次對公共利益進行了界定。

應該說，鑒于我國社會、經(jīng)濟發(fā)展的現(xiàn)狀，界定公共利益是比較困難的。但筆者認為，公共利益應反映廣大公眾之意思及利益，應當排斥經(jīng)營性的項目?！墩魇諚l例》第8條使用了列舉、概括式的方法對公共利益進行了界定，并沒有用排除式來限制對公共利益的擴大適用。

特別是《征收條例》第8條第5項的規(guī)定，雖然有“危房集中”、“基礎(chǔ)設施落后”的限定條件，但“舊城區(qū)改建”的彈性空間確實比較大，各種各樣的征收拆遷活動，似乎都可以裝的進去。所以，《征收條例》第8條對公共利益的界定并不嚴謹。

需要指出的是，誰來決定項目的“公共利益”屬性，認定“公共利益”的程序，特別是如何保障被征收人的話語權(quán)等，目前也沒有明確的規(guī)范。

當然，因公共利益或商業(yè)利益項目的建設活動，并不一定影響不動產(chǎn)權(quán)人獲得的補償利益。即便是商業(yè)利益的建設活動，開發(fā)商與被拆遷人進行的協(xié)商談判，同樣也會考驗著被拆遷人的協(xié)商談判等綜合應對能力。當然，在目前地方政府存在財政、政績等因素的考量，往往會與民爭利，這就必然會導致地方政府在制定征收補償安置時，精心算計征收成本。

【案例評析】

基本案情:

原告宣懿成等18人系浙江省衢州市柯城區(qū)衛(wèi)寧巷1號（原14號）衢州府山中學教工宿舍樓的住戶。2002年12月9日，衢州市發(fā)展計劃委員會根據(jù)第三人建設銀行衢州分行（以下簡稱衢州分行）的報告，經(jīng)審查同意衢州分行在原有的營業(yè)綜合大樓東南側(cè)擴建營業(yè)用房建設項目。

同日，衢州市規(guī)劃局制定建設項目選址意見，衢州分行為擴大營業(yè)用房等，擬自行收購、拆除占地面積為205平方米的府山中學教工宿舍樓，改建為露天停車場，具體按規(guī)劃詳圖實施。18日，衢州市規(guī)劃局又規(guī)劃出衢州分行擴建營業(yè)用房建設用地平面紅線圖。

20日，衢州市規(guī)劃局發(fā)出建設用地規(guī)劃許可證，衢州分行建設項目用地面積756平方米。

25日，被告衢州市國土資源局（以下簡稱衢州市國土局）請示收回衢州府山中學教工宿舍樓住戶的國有土地使用權(quán)187．6平方米，報衢州市人民政府審批同意。

同月31日，衢州市國土局作出衢市國土(2002)37號《收回國有土地使用權(quán)通知》（以下簡稱《通知》），并告知宣懿成等18人其正在使用的國有土地使用權(quán)將收回及訴權(quán)等內(nèi)容。該《通知》說明了行政決定所依據(jù)的法律名稱，但沒有對所依據(jù)的具體法律條款予以說明。原告不服，提起行政訴訟。

司法裁判：

浙江省衢州市柯城區(qū)人民法院作出了（2003）柯行初字第8號《行政判決書》，判決認為：被告衢州市國土局作出《通知》時，雖然說明了該通知所依據(jù)的法律名稱，但并未引用具體法律條款。在庭審過程中，被告辯稱系依據(jù)《土地管理法》第58條第1款作出被訴具體行政行為?！锻恋毓芾矸ā返?8條第1款規(guī)定：“有下列情況之一的，由有關(guān)人民政府土地行政主管部門報經(jīng)原批準用地的人民政府或者有批準權(quán)的人民政府批準，可以收回國有土地使用權(quán)：

(一)為公共利益需要使用土地的；

(二)為實施城市規(guī)劃進行舊城區(qū)改建，需要調(diào)整使用土地的；……。” 衢州市國土局作為土地行政主管部門，有權(quán)依照《土地管理法》對轄區(qū)內(nèi)國有土地的使用權(quán)進行管理和調(diào)整，但其行使職權(quán)時必須具有明確的法律依據(jù)。

被告在作出《通知》時，僅說明是依據(jù)《土地管理法》及浙江省的有關(guān)規(guī)定作出的，但并未引用具體的法律條款，故其作出的具體行政行為沒有明確的法律依據(jù)，屬于適用法律錯誤。本案中，衢州市國土局提供的衢州市發(fā)展計劃委員會(2002)35號《關(guān)于同意擴建營業(yè)用房項目建設計劃的批復》《建設項目選址意見書審批表》《建設銀行衢州分行擴建營業(yè)用房建設用地規(guī)劃紅線圖》等有關(guān)證據(jù)，難以證明其作出的《通知》符合《土地管理法》第58條第1款規(guī)定的“為公共利益需要使用土地”或“實施城市規(guī)劃進行舊城區(qū)改造需要調(diào)整使用土地”的情形，主要證據(jù)不足，故被告主張其作出的《通知》符合《土地管理法》規(guī)定的理由不能成立。

根據(jù)《行政訴訟法》及其相關(guān)司法解釋的規(guī)定，在行政訴訟中，被告對其作出的具體行政行為承擔舉證責任，被告不提供作出具體行政行為時的證據(jù)和依據(jù)的，應當認定該具體行政行為沒有證據(jù)和依據(jù)。綜上，被告作出的收回國有土地使用權(quán)具體行政行為主要證據(jù)不足，適用法律錯誤。遂判決撤銷被告衢州市國土資源局于2002年12月31日作出的衢市國土(2002)第37號《收回國有土地使用權(quán)通知》。

簡要評析：

正確界定和適用“公共利益”，對于維護人民群眾的合法權(quán)益十分必要。征收需要符合公共利益之目的，行政機關(guān)對此需要提供證據(jù)加以證明。本案中，被告提供的證據(jù)不足以證明因公共利益建設項目需要，法院繼而作出撤銷的判決。筆者注意到，這個案件的判決還是比較早的。在當前城鎮(zhèn)化熱潮下，法院對不動產(chǎn)征收決定案件進行審理時，是否符合“公共利益”，也是合法性審查的一個方面。

【實務應對】

實踐中，不少商品房開發(fā)建設項目，地方政府打著“舊村改造”、“舊城改造”、“棚戶區(qū)改造”等名義實施征收。被征收人要詳細了解實施征收的具體建設項目，以及發(fā)展、規(guī)劃、國土等職能部門作出項目材料。如果是為商業(yè)利益的開發(fā)建設，被征收人可以在地方政府舉行的聽證會上，或在法院審理征收決定、征收補償決定案件的庭審中，提出法律意見。

【法規(guī)鏈接】

《憲法》

第10條 國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并給予補償。

《民法總則》

第117條　為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序征收、征用不動產(chǎn)或者動產(chǎn)的，應當給予公平、合理的補償。

《物權(quán)法》

第42條 為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產(chǎn)。

《循環(huán)經(jīng)濟促進法》

第25條 城市人民政府和建筑物的所有者或者使用者，應當采取措施，加強建筑物維護管理，延長建筑物使用壽命。對符合城市規(guī)劃和工程建設標準，在合理使用壽命內(nèi)的建筑物，除為了公共利益的需要外，城市人民政府不得決定拆除。

《城市房地產(chǎn)管理法》

第6條　為了公共利益的需要，國家可以征收國有土地上單位和個人的房屋，并依法給予拆遷補償，維護被征收人的合法權(quán)益；征收個人住宅的，還應當保障被征收人的居住條件。具體辦法由國務院規(guī)定。

《土地管理法》

第2條 國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償。

《征收條例》

第2條 為了公共利益的需要，征收國有土地上單位、個人的房屋，應當對被征收房屋所有權(quán)人（以下稱被征收人）給予公平補償。

第8條　為了保障國家安全、促進國民經(jīng)濟和社會發(fā)展等公共利益的需要，有下列情形之一，確需征收房屋的，由市、縣級人民政府作出決定：

（一）國防和外交的需要；

（二）由政府組織實施的能源、交通、水利等基礎(chǔ)設施建設的需要；

（三）由政府組織實施的科技、教育、文化、衛(wèi)生、體育、環(huán)境和資源保護、防災減災、文物保護、社會福利、市政公用等公共事業(yè)的需要；

（四）由政府組織實施的保障性安居工程建設的需要；

（五）由政府依照城鄉(xiāng)規(guī)劃法有關(guān)規(guī)定組織實施的對危房集中、基礎(chǔ)設施落后等地段進行舊城區(qū)改建的需要；

（六）法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他公共利益的需要。

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