【裁判要點】程序合法是行政執(zhí)法的基本原則之一，行政機關(guān)作出任何行政行為，均應按照相應的法定程序進行。行政強制的對象是本身的，組成建筑物的可重復利用的建筑裝飾裝修材料及建筑內(nèi)的物品，應屬于當事人的合法財產(chǎn)。對違法建筑物進行拆除前，應給予適當時間以搬離動產(chǎn)；對于建筑物內(nèi)仍未搬離的物品，行政機關(guān)應當采用公證、見證等方式，對所有物品逐一核對清點登記分類造冊、制作現(xiàn)場筆錄、妥善保管并及時移交。行政機關(guān)對違法建筑實施時，手段、方式必須科學適中，不得以野蠻的方式進行。

【裁判文書】山東省高級人民法院行政判決書（2018）魯行終1583號

上訴人濟寧市兗州區(qū)綜合行政執(zhí)法局（以下簡稱兗州區(qū)綜合執(zhí)法局）、濟寧市兗州區(qū)人民政府（以下簡稱兗州區(qū)政府）因與被上訴人石洪龍行政強制一案，不服濟寧市中級人民法院于2018年4月9日作出的（2018）魯08行初91號行政判決，向本院提起上訴。本院受理后，依法組成合議庭，根據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第八十六條之規(guī)定，對本案進行了審理。本案現(xiàn)已審理終結(jié)。

原審法院經(jīng)審理查明：原告石洪龍為濟寧市兗州區(qū)民族美食城經(jīng)營者。2017年9月7日，被告兗州區(qū)綜合執(zhí)法局作出《限期清理室內(nèi)物品告知書》并張貼，要求民族美食城的租賃戶在9月12日前將所有私人物品全部清除，并告知兗州區(qū)綜合執(zhí)法局將于9月11日后聯(lián)合相關(guān)部門對建筑物強制拆除。

2017年9月20日，由被告兗州區(qū)政府領(lǐng)導帶隊，被告兗州區(qū)綜合執(zhí)法局聯(lián)合相關(guān)部門對民族美食城進行了強制清理，人員強制帶離。在事件進程中，兗州區(qū)綜合執(zhí)法局工作人員對原告及原告方人員采取了拖拉、拽扯及人身控制。后民族美食城所使用的建筑物被拆除。原告石洪龍訴至法院。

原審法院認為：

一、關(guān)于原告石洪龍是否具有訴訟主體資格

原告石洪龍雖然對涉案建筑物沒有物權(quán)，但是，其作為濟寧市兗州區(qū)民族美食城經(jīng)營者，對建筑物的裝修及室內(nèi)物品等有所有權(quán)。被告兗州區(qū)綜合執(zhí)法局作出《限期清理室內(nèi)物品告知書》并聯(lián)合相關(guān)部門對民族美食城進行強制清理，對民族美食城所使用的建筑物強制拆除。

被告行為涉及了原告的財產(chǎn)權(quán)益和經(jīng)營利益，對原告的餐飲物品、房屋裝修和經(jīng)營活動產(chǎn)生了實際影響。原告與被訴行為有明顯的利害關(guān)系，其應當具備原告主體資格。

二、關(guān)于被告行為是否合法

1.本案所涉及的行政行為，實際上分為兩種行為，一種是被告強制清理原告經(jīng)營場所的行為，另外一種是被告強制拆除建筑物的行為。被告兗州區(qū)綜合執(zhí)法局作出《限期清理室內(nèi)物品告知書》，實際上是針對原告石洪龍經(jīng)營的民族美食城進行強制清場，包括對物品的清理和人員的清理，這也是為下一步進行的拆除建筑物而作的前期行為?！吨腥A人民共和國強制執(zhí)行法》第三十四條規(guī)定，“行政機關(guān)依法作出行政決定后，當事人在行政決定的期限內(nèi)不履行義務，行政機關(guān)依照本章規(guī)定強制執(zhí)行。

本案中，被告強制清理原告經(jīng)營場所的行為，實際上是責令原告停產(chǎn)停業(yè)并且清理所用設(shè)施、物品，具有行政處罰性質(zhì)。但是，被告在作出《限期清理室內(nèi)物品告知書》之前并沒有作出《行政決定》。即使被告作出了關(guān)于的處罰決定，也只是針對違章建筑的所有人，并且拆除違章建筑的決定不能代替對實際經(jīng)營戶物品、人員的清理決定。

2.《中華人民共和國強制執(zhí)行法》第八條規(guī)定，“公民、法人或者其他組織對行政強制享有陳述權(quán)、申辯權(quán)”；第三十五條規(guī)定，“行政機關(guān)作出強制執(zhí)行決定前，應當事先催告當事人履行義務，催告以書面形式作出”；第三十六條規(guī)定，“當事人收到催告書后有權(quán)陳述和申辯，行政機關(guān)應當聽取當事人意見”；第三十七條規(guī)定：“行政強制決定以書面形式作出，并且載明下列事項……（四）申請行政復議和提起行政訴訟的途徑和期限”。

從以上法律規(guī)定可以看出，被告在本案中，并沒有告知當事人陳述、申辯的權(quán)利，對涉及公民人身、財產(chǎn)的處理也沒有舉行聽證，沒有告知申請行政復議和提起行政訴訟的途徑和期限，因此，被告行為不符合《中華人民共和國強制執(zhí)行法》的上述有關(guān)規(guī)定。

3.《中華人民共和國強制執(zhí)行法》第三十八條規(guī)定，“催告書、行政強制決定書應當直接送達當事人。當事人拒絕接收或者無法直接送達當事人的，應當依照《中華人民共和國民事訴訟法》的規(guī)定”。被告方?jīng)]有提供向當事人直接送達《行政決定書》和《行政強制執(zhí)行決定書》的證據(jù)，也沒有提供當事人拒絕接收或者無法直接送達當事人的相關(guān)證據(jù)。

4.從現(xiàn)場視頻可以看出，被告兗州區(qū)綜合執(zhí)法局對原告實施了行政強制事實清楚。在行政強制過程中，被告兗州區(qū)綜合執(zhí)法局工作人員對原告及原告方人員采取了拖拉、拽扯及人身控制。

本院認為，根據(jù)法律規(guī)定，只有公安民警或司法警察等有權(quán)機關(guān)才能對人身自由進行限制，被告兗州區(qū)綜合行政執(zhí)法局工作人員直接控制和限制原告及原告方人員人身自由，不符合法律規(guī)定。

三、關(guān)于兗州區(qū)政府作為被告是否適格

被告兗州區(qū)政府答辯稱其未參與實施行為，作為被告不適格。但從現(xiàn)場視頻和雙方提供證據(jù)看，被告兗州區(qū)綜合執(zhí)法局作出的《限期清理室內(nèi)物品告知書》已經(jīng)明確聯(lián)合相關(guān)部門實施行政強制。2017年9月20日，由相關(guān)區(qū)領(lǐng)導帶隊（被告主張區(qū)領(lǐng)導兼任公安局長，但也沒有提供其兼任公安局長的證據(jù)），被告兗州區(qū)綜合執(zhí)法局聯(lián)合相關(guān)部門對民族美食城進行了強制清理。因此，兗州區(qū)政府作為本案被告主體適格。

綜上，被告兗州區(qū)綜合執(zhí)法局和兗州區(qū)政府行政強制行為程序不當，法律依據(jù)不足，依照《中華人民共和國行政訴訟法》第七十四條之規(guī)定，判決確認被告兗州區(qū)綜合執(zhí)法局、兗州區(qū)政府針對原告石洪龍經(jīng)營場所的行政強制行為違法。案件受理費50元，由兩被告均擔。

上訴人兗州區(qū)綜合執(zhí)法局不服原審法院判決提起上訴，請求撤銷原審法院判決，將本案發(fā)回重審或裁定駁回石洪龍的起訴。主要理由如下：

1.原審法院判決認定事實不清。

（1）濟寧市兗州區(qū)民族美食城所用的建筑屬違法建筑，該建筑系由兗州創(chuàng)世紀肉類聯(lián)合有限公司破產(chǎn)管理人自行拆除的，原審法院對石洪龍?zhí)峤坏氖論?jù)以及房屋強拆視頻作為有效證據(jù)采納，繼而認定系兗州區(qū)綜合執(zhí)法局實施了強制拆除行為，認定事實不清。

（2）原審法院關(guān)于兗州區(qū)綜合執(zhí)法局質(zhì)證意見表述不當，兗州區(qū)副區(qū)長張某是否在現(xiàn)場以及是否是公安局長，兗州區(qū)綜合執(zhí)法局對此未發(fā)表質(zhì)證意見。

2.原審法院認定石洪龍具有本案原告訴訟主體資格錯誤。

（1）石洪龍強行違法占有了涉案違法建筑，并且違法從事餐飲行業(yè)，其行為不具有正當性與合法性，不應受到法律保護。

（2）兗州區(qū)綜合執(zhí)法局已按法定程序?qū)ι姘高`法建筑所有人作出了拆除違法建筑物的行政處罰決定，張貼《限期清理室內(nèi)物品告知書》系一系列執(zhí)法活動之一，該告知書抬頭雖寫明的是民族美食城租賃戶，但是兗州區(qū)綜合執(zhí)法局的執(zhí)法活動針對的是違法建筑物本身，而非民族美食城。

（3）上訴人兗州區(qū)綜合執(zhí)法局的執(zhí)法目的是拆除違章建筑而非責令停產(chǎn)停業(yè)，且民族美食城既無合法手續(xù)，又未提交其處于正常經(jīng)營狀態(tài)的證據(jù)，也無法責令其停產(chǎn)停業(yè)。原審法院認定“被告方強制清理原告經(jīng)營場所的行為，實際上是責令原告停產(chǎn)停業(yè)并且清理所用設(shè)施、物品，具有行政處罰性質(zhì)”不當。

3.被上訴人石洪龍的訴訟請求是“確認二被告于2017年9月20日強制拆除原告所有經(jīng)營場所的房屋，損毀房屋內(nèi)財產(chǎn)的行為違法”，而原審判決確認兩上訴人針對石洪龍經(jīng)營場所的行政強制行為違法，內(nèi)容上模棱兩可，范圍上超出石洪龍的訴訟請求。

上訴人兗州區(qū)政府不服原審法院判決提起上訴，請求撤銷原審法院判決，裁定駁回石洪龍的起訴。主要理由如下：

1.石洪龍稱兗州區(qū)政府領(lǐng)導在現(xiàn)場，但是其舉證不足以證實該主張。該領(lǐng)導為兗州區(qū)公安分局局長，即便在現(xiàn)場，其系履行公安局長帶隊維護現(xiàn)場秩序的職責，而非履行區(qū)領(lǐng)導職責。石洪龍的舉證不能證明兗州區(qū)政府參與實施了被訴行政行為。

2.兗州區(qū)綜合執(zhí)法局作出的《限期清理室內(nèi)物品告知書》中雖有“聯(lián)合相關(guān)部門實施行政強制”的內(nèi)容，但是，該告知書未明確何為相關(guān)部門，兗州區(qū)政府也并非職能部門。即便涉案行為是聯(lián)合執(zhí)法，根據(jù)《山東省行政程序規(guī)定》第六十二條的規(guī)定，由此產(chǎn)生的后果應當由參加執(zhí)法的行政機關(guān)各自承擔相應的法律責任，而不應由政府承擔。因此，不能依據(jù)該告知書認定兗州區(qū)政府是本案適格的被告。

被上訴人石洪龍向本院提交書面答辯意見稱，原審法院認定是事實清楚，適用法律正確，兩上訴人的上訴理由不能成立。主要理由如下：

1.兗州區(qū)政府作為本案被告適格?！断奁谇謇硎覂?nèi)物品告知書》雖未明確聯(lián)合執(zhí)法的具體部門，但石洪龍?zhí)峤坏恼掌?、視頻以及證人證言等證據(jù)足以證實兗州區(qū)政府的工作人員張某帶隊實施了本案被訴行政行為。該行為是兩上訴人共同實施的，而非在各自職權(quán)范圍內(nèi)分別作出，因此不適用《山東省行政程序規(guī)定》第六十二條關(guān)于分別承擔責任的規(guī)定

。2.石洪龍具有本案原告訴訟主體資格。（1）《限期清理室內(nèi)物品告知書》是針對被上訴人作出的，被上訴人是本案行政強制行為的相對人。（2）石洪龍租賃涉案房屋建筑物進行餐飲經(jīng)營，兩上訴人的行政強制行為導致房屋裝修及室內(nèi)物品損毀，正常經(jīng)營無法繼續(xù)，石洪龍與被訴行為具有法律上的利害關(guān)系。

3.兩上訴人實施的被訴行為程序及實體均違法。兩上訴人并未按照法定程序進行相關(guān)處理，相關(guān)文件的形成時間存疑。在另案訴訟中，通過法院調(diào)取的證據(jù)看出，行政處罰的相關(guān)文書存在事后偽造的情形，違反了《中華人民共和國行政強制法》和《中華人民共和國行政處罰法》的規(guī)定。

各方當事人在原審中提交的證據(jù)材料已隨案移送本院。上述證據(jù)在原審庭審中已經(jīng)質(zhì)證。經(jīng)審理，本院同意原審法院對證據(jù)的分析認證意見以及據(jù)此查明的案件事實。二審中，兗州區(qū)綜合執(zhí)法局向本院提交（2018）魯08行終187號石洪龍訴兗州區(qū)綜合執(zhí)法局行政處罰一案裁定書復印件一份，擬證明石洪龍不具有本案原告訴訟主體資格。經(jīng)合議庭評議認為，該案系石洪龍不服兗州區(qū)綜合執(zhí)法局向兗州創(chuàng)世紀肉類聯(lián)合有限公司所作的行政處罰決定而形成的，與本案行政強制屬于兩個不同的行為，該行政裁定與本案待證事實并無關(guān)聯(lián)，本院不予采納。

本院認為：

一、關(guān)于石洪龍是否具備本案原告主體資格的問題

《中華人民共和國行政訴訟法》第二條規(guī)定，“公民、法人或者其他組織認為行政機關(guān)和行政機關(guān)工作人員的行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)依照本法向人民法院提起訴訟”;第二十五條第一款規(guī)定，“行政行為的相對人以及其他與行政行為有利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織，有權(quán)提起訴訟”。本案中，石洪龍在兗州創(chuàng)世紀肉類聯(lián)合有限公司市場大棚中的民族美食城經(jīng)營餐飲業(yè)務。2017年9月20日，該民族美食城被強制進行了清理，其使用的建筑物被強制拆除。

石洪龍雖然對涉案建筑物沒有所有權(quán)，但其使用該建筑經(jīng)營民族美食城，對該建筑物的裝修及室內(nèi)物品等享有所有權(quán)，被訴行政強制行為涉及了石洪龍的財產(chǎn)權(quán)益和經(jīng)營利益。依照上述規(guī)定，石洪龍與被訴行政行為有明顯的利害關(guān)系，其應當具備原告主體資格。

兗州區(qū)綜合執(zhí)法局雖主張石洪龍系違法使用涉案違章建筑非法從事餐飲業(yè)，但石洪龍系基于對涉案建筑物的裝修及室內(nèi)物品等享有所有權(quán)而取得原告主體資格，至于涉案建筑是否為違法建筑、石洪龍使用該建筑及其從事餐飲行業(yè)是否合法等，均不影響本案其原告主體資格的取得。

二、關(guān)于兩上訴人是否系本案適格被告的問題

《中華人民共和國行政訴訟法》第二十六條第一款規(guī)定，“公民、法人或者其他組織直接向人民法院提起訴訟的，作出行政行為的行政機關(guān)是被告”；第四款規(guī)定，“兩個以上行政機關(guān)作出同一行政行為的，共同作出行政行為的行政機關(guān)是共同被告?！?/p>

本案中，從石洪龍?zhí)峤坏摹断奁谇謇硎覂?nèi)物品告知書》來看，兗州區(qū)綜合執(zhí)法局已經(jīng)明確告知其將于2017年9月11日后聯(lián)合相關(guān)部門實施行政強制。石洪龍?zhí)峤坏男姓娭飘斕飕F(xiàn)場視頻、證人證言等證據(jù)能夠證明，2017年9月20日，由相關(guān)兗州區(qū)領(lǐng)導帶隊，兗州區(qū)綜合執(zhí)法局參與實施了對民族美食城的強制清理以及對建筑物的強制拆除。因此，兗州區(qū)綜合執(zhí)法局、兗州區(qū)政府作為本案被告主體適格。

上訴人兗州區(qū)綜合執(zhí)法局稱涉案建筑系由兗州創(chuàng)世紀肉類聯(lián)合有限公司破產(chǎn)管理人自行清理拆除的，并在原審中提交了兗州區(qū)創(chuàng)世紀肉類聯(lián)合有限公司破產(chǎn)管理人出具協(xié)助拆除申請書、情況說明及自行拆除違法建筑的回復等予以證明。

但兗州區(qū)創(chuàng)世紀肉類聯(lián)合有限公司破產(chǎn)管理人協(xié)助拆除申請書落款時間為2017年9月8日，而兗州區(qū)綜合執(zhí)法局于2017年9月7日早已向民族美食城租賃戶發(fā)出《限期清理室內(nèi)物品告知書》，要求民族美食城的租賃戶在9月12日前將所有私人物品全部清除，并告知兗州區(qū)綜合執(zhí)法局將于9月11日后聯(lián)合相關(guān)部門對建筑物強制拆除。且石洪龍?zhí)峁┑氖掳l(fā)當天有關(guān)視頻、照片以及證人證言等能夠證實行政強制現(xiàn)場有兗州區(qū)綜合執(zhí)法局相關(guān)工作人員參與。故兗州區(qū)綜合執(zhí)法局關(guān)于涉案建筑系兗州區(qū)創(chuàng)世紀肉類聯(lián)合有限公司管理人自行拆除的主張不能成立，本院不予支持。

上訴人兗州區(qū)政府對石洪龍?zhí)峁┑男姓娭飘斕煲曨l的真實性無異議，但否認參與實施強拆行為，主張即便現(xiàn)場有區(qū)領(lǐng)導，該領(lǐng)導兼任公安局長，其系履行公安局長帶隊維護現(xiàn)場秩序的職責。對此，上訴人兗州區(qū)政府并未提供相關(guān)證據(jù)材料予以證明，故原審法院未予采信并無不當。

另外，《山東省行政程序規(guī)定》第六十二條關(guān)于分別承擔責任的規(guī)定適用前提是參加聯(lián)合執(zhí)法的行政機關(guān)在各自職權(quán)范圍內(nèi)分別作出行政行為，而本案被訴行為是兩上訴人共同實施的，因此不適用上述條款的規(guī)定。兗州區(qū)政府關(guān)于行政強制產(chǎn)生的后果應當由參加執(zhí)法的行政機關(guān)各自承擔而不應由兗州區(qū)政府承擔的主張，缺乏事實和法律依據(jù)，不予支持。

三、關(guān)于兩上訴人實施的行政強制行為是否合法的問題

《中華人民共和國行政強制法》第五條規(guī)定，“行政強制的設(shè)定和實施，應當適當?！痹摲ǖ谒恼聦π姓C關(guān)實施強制行為應當遵循的法定程序作了明確、具體的規(guī)定。

程序合法是行政執(zhí)法的基本原則之一，行政機關(guān)作出任何行政行為，均應按照相應的法定程序進行。行政強制的對象是違法建筑本身的，組成建筑物的可重復利用的建筑裝飾裝修材料及建筑內(nèi)的物品，應屬于當事人的合法財產(chǎn)。對違法建筑物進行拆除前，應給予適當時間以搬離動產(chǎn)；對于建筑物內(nèi)仍未搬離的物品，行政機關(guān)應當采用公證、見證等方式，對所有物品逐一核對清點登記分類造冊、制作現(xiàn)場筆錄、妥善保管并及時移交。行政機關(guān)對違法建筑實施強制拆除時，手段、方式必須科學適中，不得以野蠻的方式進行。

本案中，兩上訴人在行政強制過程中，本應依法妥善處置并保全證據(jù)，以證明其在行政過程中已盡慎重、妥善之注意義務，對涉案建筑物中的合法財產(chǎn)已經(jīng)予以清空并妥善處理，但兗州區(qū)綜合執(zhí)法局僅提交了物品明細及估價表一宗，石洪龍對上述材料的真實性不予認可，兩被上訴人亦均未能提供其他相關(guān)證據(jù)予以佐證。另外，在行政強制過程中，上訴人還對石洪龍及石洪龍方人員采取了拖拉、拽扯及直接人身控制等方式。

上訴人實施的行政強制行為，不符合法定程序，應予確認違法。原審法院判決基于“石洪龍雖然對涉案建筑物沒有物權(quán)，但是，其作為濟寧市兗州區(qū)民族美食城經(jīng)營者，對建筑物的裝修及室內(nèi)物品等有所有權(quán)”的認定，確認兩上訴人針對被上訴人石洪龍經(jīng)營場所實施的行政強制行為違法，內(nèi)容明確，亦未超出石洪龍原審訴訟請求的范圍。兗州區(qū)綜合執(zhí)法局以此為由主張應撤銷原審法院判決，該項上訴理由不能成立，本院不予支持。

綜上，原審法院判決裁判理由雖有欠妥之處，但裁判結(jié)果正確，依法應予維持。上訴人濟寧市兗州區(qū)綜合行政執(zhí)法局、濟寧市兗州區(qū)人民政府的上訴理由不能成立，依法應予駁回。依據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第（一）項之規(guī)定，判決如下：

駁回上訴，維持原判決。

二審案件受理費50元，由上訴人濟寧市兗州區(qū)綜合行政執(zhí)法局、濟寧市兗州區(qū)人民政府負擔。

本判決為終審判決。

本文轉(zhuǎn)自“網(wǎng)絡綜合平臺”如有侵權(quán)，聯(lián)系刪除。