針對《》是否可訴目前各地法院做法不一，主要判斷標(biāo)準(zhǔn)為該行為是過程性行為、對當(dāng)事人合法權(quán)益明顯不產(chǎn)生實(shí)際影響的行政行為，從而認(rèn)定其不可訴。另一方面，以上標(biāo)準(zhǔn)過于簡略、粗泛易造成概不受理、一律裁駁的“一刀切”的境地，忽略了強(qiáng)制拆除行為現(xiàn)實(shí)復(fù)雜性。對相對人行為進(jìn)行定性的《責(zé)令改正通知書》、通知行為后續(xù)走向的是既定的強(qiáng)制拆除決定及強(qiáng)制拆除行為、不能被最終行為吸收覆蓋的通知行為等，應(yīng)認(rèn)定該《責(zé)令改正通知書》為可訴行政行為，且法院應(yīng)根據(jù)強(qiáng)制拆除行政行為發(fā)展的不同階段進(jìn)行司法審查。

《責(zé)令改正通知書》一般出現(xiàn)在行政機(jī)關(guān)對違法建筑、構(gòu)筑物強(qiáng)制拆除的行為過程中，為責(zé)令相對人于某一限定期限內(nèi)或某一時(shí)間節(jié)點(diǎn)前自行將違法建筑予以拆除的通知。對于該通知書是否屬于行政訴訟的受案范圍目前各地法院的做法仍存在分歧。

一、責(zé)令改正通知書是否可訴尚存爭議

2017年6月20日，某區(qū)管理行政執(zhí)法局（以下簡稱某區(qū)城管局）作出[2017]第0065號《責(zé)令改正通知書》，主要內(nèi)容為：經(jīng)查，朱某某于2017年6月20日在某村十三組未經(jīng)規(guī)劃許可，進(jìn)行違法搭建的行為，已違反《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第四十條第一款、《某省城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》第三十八條的規(guī)定，責(zé)令朱某某自接到本通知之日起按下列要求改正：1.立即停止上述行為；2.限于2017年7月1日前自行拆除。逾期未改正的，某區(qū)城管局將依法予以行政處罰。朱某某不服而提起訴訟，訴至某區(qū)人民法院，請求法院判決撤銷某城管局作出的《責(zé)令改正通知書》。

某區(qū)人民法院作出行政裁定，駁回原告朱某某起訴，裁判理由為該《責(zé)令改正通知書》對其合法權(quán)益明顯不產(chǎn)生實(shí)際影響。朱某某上訴至某市中院，2017年11月28日該院作出裁定，駁回上訴，維持原裁定。該二級法院從行政訴訟法意義上的行政行為作為起點(diǎn)，裁定適用條款為，“有下列情形之一，已經(jīng)立案的，應(yīng)當(dāng)裁定駁回起訴：……（八）行政行為對其合法權(quán)益明顯不產(chǎn)生實(shí)際影響的；……”原審以及二審法院均以此為法律依據(jù)認(rèn)定涉案《責(zé)令改正通知書》是某城管局實(shí)施的階段性行為，是整個(gè)行政處理行為的一個(gè)環(huán)節(jié)并未對朱某某的合法權(quán)益產(chǎn)生實(shí)際影響。且運(yùn)用了行政行為的成熟原則，認(rèn)為對于行政程序中的對相對人權(quán)利義務(wù)未產(chǎn)生實(shí)際影響的過程性、階段性行政行為，司法權(quán)不應(yīng)過早介入進(jìn)行司法審查，以免破壞行政權(quán)行使的獨(dú)立性、完整性，認(rèn)定朱某某起訴時(shí)機(jī)尚不成熟。

該裁判文書一經(jīng)作出即引發(fā)爭議，拆違拆臨中責(zé)令改正通知書是否可訴尚存在實(shí)務(wù)及理論爭議。一方面法律條款的適用是否正確；另一方面行政行為成熟原則是否適用本案，均尚存爭議。具體而言，《責(zé)令改正通知書》是否為過程性行政行為、是否對當(dāng)事人的合法權(quán)益產(chǎn)生實(shí)際影響，作為該行為是否可訴的爭議起點(diǎn)，引發(fā)學(xué)界及實(shí)務(wù)界的源頭探討。

二、責(zé)令改正通知書是否可訴實(shí)證分析

（一）拆違拆臨中責(zé)令改正通知書是否可訴群案分析

拆違拆臨中責(zé)令改正通知書主要表現(xiàn)為《責(zé)令限期拆除通知書》的形式，在中國裁判文書網(wǎng)輸入“責(zé)令限期拆除通知書”后進(jìn)行搜索，獲取的行政案由案件共計(jì)501件，其中較多數(shù)涉及的關(guān)鍵詞為催告、行政賠償、違法行為、駁回、行政強(qiáng)制執(zhí)行、建設(shè)工程等。

涉及“責(zé)令限期拆除通知書”可訴性的行政案件中，受案法院大致有以下幾種觀點(diǎn)：一、認(rèn)為《責(zé)令限期拆除通知書》對相對人的權(quán)利義務(wù)并不產(chǎn)生實(shí)際影響，屬于不可訴的行政行為；二、認(rèn)為對相對人的權(quán)利產(chǎn)生實(shí)際影響，具有法律上的拘束力，因而具有可訴性；三、并未探討《責(zé)令限期拆除通知書》是否可訴，直接進(jìn)入行政機(jī)關(guān)作出的《責(zé)令限期拆除通知書》是否合法的審理，變相認(rèn)定其可訴。

結(jié)合搜尋到的案例整體數(shù)據(jù)而言，認(rèn)為《責(zé)令限期拆除通知書》具有可訴性的占主流，認(rèn)定為不可訴的占少數(shù)。

（二）可訴性與否的觀點(diǎn)分析

人民法院認(rèn)定《責(zé)令限期拆除通知書》不可訴的情形主要有：

1、根據(jù)《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第一條第二款“下列行為不屬于人民法院行政訴訟的受案范圍：(六)行政機(jī)關(guān)為作出行政行為而實(shí)施的準(zhǔn)備、論證、研究、層報(bào)、咨詢等過程性行為”的規(guī)定，直接認(rèn)定《責(zé)令限期拆除通知書》系行政機(jī)關(guān)為作出強(qiáng)制拆除決定、強(qiáng)制拆除行為而實(shí)施的過程性、階段性行政行為，此時(shí)行政處理程序尚未結(jié)束，不產(chǎn)生獨(dú)立的、最終的行政法律效力，對當(dāng)事人的合法權(quán)益不產(chǎn)生實(shí)際影響，故不可訴。

2、在相對人已經(jīng)就行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制拆除行為提起訴訟、獲得賠償、補(bǔ)償或者該強(qiáng)制拆除行為被撤銷的情況下認(rèn)定《責(zé)令限期拆除通知書》對相對人權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實(shí)際影響，故而認(rèn)定其不可訴。

認(rèn)定《責(zé)令限期拆除通知書》不可訴的理由除了明確的法律規(guī)定外，還出于提高行政效率、避免司法資源浪費(fèi)的考量。在行政機(jī)關(guān)整個(gè)的強(qiáng)制拆除行為中，一般包括前期的《責(zé)令限期拆除通知書》或者《責(zé)令限期拆除決定》、后續(xù)的《強(qiáng)制拆除決定》、強(qiáng)制拆除實(shí)施行為。若將整個(gè)強(qiáng)制拆除行為的中的每一個(gè)組成行為都納入行政訴訟的受案范圍，不僅會增加司法負(fù)累，也會給行政機(jī)關(guān)造成掣肘，且可能達(dá)不到實(shí)質(zhì)化解爭議的目的。行政機(jī)關(guān)在作出《責(zé)令限期拆除通知書》時(shí)一般還會告知相對人有陳述申辯的權(quán)利，在這個(gè)階段相對人可進(jìn)行權(quán)利救濟(jì)。故《責(zé)令限期拆除通知書》不應(yīng)單獨(dú)起訴，可作為強(qiáng)制拆除行為的一個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行審查。

人民法院認(rèn)定《責(zé)令限期拆除通知書》可訴的情形主要有：

1、《責(zé)令限期拆除通知書》對當(dāng)事人施加了一定的義務(wù)，雖然是對當(dāng)事人作出的責(zé)令其限期拆除的通知行為，但實(shí)為責(zé)令行政行為的載體，其責(zé)令當(dāng)事人為或者不為一定的行為，即已對當(dāng)事人施加了一定的義務(wù)，系具有實(shí)質(zhì)行政處理內(nèi)容的行政行為故可訴。

2、《責(zé)令限期拆除通知書》雖然是以通知書的形式作出，但從內(nèi)容上看，該行政行為要求相對人在某一時(shí)間節(jié)點(diǎn)前拆除違法建設(shè)，具有特定的具體內(nèi)容，在沒有證據(jù)證明還存在其他責(zé)令限期拆除決定的情況下，該通知書實(shí)質(zhì)是責(zé)令限期拆除決定，對被上訴人的權(quán)利產(chǎn)生實(shí)際影響，具有法律上的拘束力，因而具有可訴性。

針對《責(zé)令限期拆除通知書》是否具有可訴性的案例查詢，可以看出，近些年法院多將其視為具有可訴性的行政行為，但是具體應(yīng)該適用法律法規(guī)目前仍有爭議，這主要根源在于傳統(tǒng)行政行為理論下，對行政機(jī)關(guān)作出《責(zé)令限期拆除通知書》的行為無法將其精準(zhǔn)地定性為某一種行政行為。一般在行為性質(zhì)認(rèn)定上存在分歧，有的將責(zé)令限期拆除通知界定為行政處罰；有的認(rèn)定為行政強(qiáng)制執(zhí)行，還有的認(rèn)定為行政命令；甚至還有的并未明確將其界定為某行政行為而是適用類似行政程序規(guī)定或者其他法律法規(guī)進(jìn)行規(guī)制。拆違拆臨中《責(zé)令限期拆除通知書》一般出現(xiàn)在城鄉(xiāng)規(guī)劃及國土資源管理等行政管理領(lǐng)域。

其中，《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第六十四、六十五、六十六、六十八條均有所涉及,《中華人民共和國土地管理法》第八十三條，《中華人民共和國行政強(qiáng)制法》第四十四條，《中華人民共和國行政處罰法》第二十三條等相關(guān)法律法規(guī)中均對此有所規(guī)定。在《責(zé)令限期拆除通知書》性質(zhì)問題上，筆者認(rèn)為除了《土地管理法》中的責(zé)令限期拆除屬于行政處罰外，其余的責(zé)令限期拆除依然屬于行政命令的一種；且在《土地管理法》中明確載明了對于行政機(jī)關(guān)作出的責(zé)令限期拆除決定為可訴、可復(fù)議的行為。但在法院審理者視角下并不一定對其進(jìn)行精準(zhǔn)定性，只需要審查作出該行為的事實(shí)、理由、適用法律依據(jù)及程序是否合法即可。

三、責(zé)令改正通知書是否可訴的法理分析

目前學(xué)界與理論界已達(dá)成一致意見，程序性、過程性行政行為不應(yīng)被納入行政訴訟的受案范圍。但法院在實(shí)際審理中，并不能一概認(rèn)為但凡遇到起訴《責(zé)令限期改正通知書》的都一律認(rèn)定為程序性、過程性行政行為，對相對人權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實(shí)際影響，從而駁回起訴。

行政行為的成熟原則固然為法院對行政行為進(jìn)行司法審查提供了一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，但該原則僅要求案件必須發(fā)展到能夠起訴的階段，才能提出控訴，否則法院不予受理。對行政行為是否成熟的判斷標(biāo)準(zhǔn)問題，美國聯(lián)邦最高法院強(qiáng)調(diào)：“成熟問題應(yīng)從兩個(gè)方面來看，一是爭議問題是否適宜于司法裁判，二是推遲法院審查是否對當(dāng)事人造成困難?！惫P者以為，在我國行政訴訟中，該如何判斷該行為是否已成熟，是否對當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)際影響，其可訴性則體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

（一）對相對人行為進(jìn)行定性的《責(zé)令改正通知書》可訴

行政機(jī)關(guān)作出責(zé)令改正通知書的前提，都是其已經(jīng)調(diào)查認(rèn)定當(dāng)事人行為構(gòu)成違法，才會下達(dá)該通知書責(zé)令當(dāng)事人改正。該行為本身已經(jīng)是對當(dāng)事人的行為作出實(shí)體的認(rèn)定與處理，是對當(dāng)事人行為從法律上給予了負(fù)面評價(jià)，本身便對其權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生了實(shí)質(zhì)性的不利影響。這種不利影響的構(gòu)成，并不以行政機(jī)關(guān)已經(jīng)實(shí)施行政處罰為要件?！敦?zé)令限期拆除通知書》中一般會涉及對涉案建筑物、構(gòu)筑物的定性，將其定性為違法或者違章建筑，則實(shí)際上該定性行為已對相對人的財(cái)產(chǎn)權(quán)產(chǎn)生了實(shí)際影響，應(yīng)認(rèn)定為可訴。如上述案例中被訴的《責(zé)令改正通知書》，直接責(zé)令當(dāng)事人朱某某“限于2017年7月1日前自行拆除”，實(shí)質(zhì)上已認(rèn)定當(dāng)事人朱某某涉案建筑屬“無法采取改正措施消除影響的”情形，對當(dāng)事人朱某某而言是更為不利的事實(shí)認(rèn)定與行政處理。

（二）當(dāng)通知行為后續(xù)走向的是既定的強(qiáng)制拆除決定或者強(qiáng)制拆除行為時(shí)可訴

并非一定到等到行政行為終了、確定時(shí)才判定為可訴，責(zé)令通知書如未載明救濟(jì)權(quán)利，其行為走向的是既定的方向即強(qiáng)制拆除決定及強(qiáng)制拆除實(shí)施行為，出于保護(hù)相對人合法權(quán)益的立法目的，司法權(quán)在此時(shí)介入，判定其可訴有利于保護(hù)相對人，法院應(yīng)選擇適當(dāng)時(shí)機(jī)進(jìn)行審查，也可以在最早的時(shí)機(jī)將違法行政行為予以糾正。如本案中，朱某某對本案《責(zé)令改正通知書》直接提起行政訴訟，直接要求法院進(jìn)行司法審查確認(rèn)或者撤銷該《責(zé)令改正通知書》，而非等到行政機(jī)關(guān)作出進(jìn)一步的強(qiáng)制拆除決定或者行政處罰決定才起訴，對于朱某某的權(quán)益救濟(jì)來說，顯然前者更為經(jīng)濟(jì)、更為有效、更為便利。某市兩級法院不予受理本案，不符合行政訴訟法最大限度滿足當(dāng)事人權(quán)利救濟(jì)需求的立法目的。

（三）不能被最終行為吸收、覆蓋的責(zé)令改正通知書可訴

若《責(zé)令限期拆除通知書》作出后，行政機(jī)關(guān)后續(xù)又作出《責(zé)令限期拆除決定》及實(shí)施強(qiáng)制拆除行為，此時(shí)涉案建筑物、構(gòu)筑物已經(jīng)被強(qiáng)制拆除，當(dāng)事人對該《責(zé)令限期拆除通知書》不服，因其被后續(xù)的行為所吸收，當(dāng)事人對該通知書不服起訴時(shí)，應(yīng)告知其針對整個(gè)強(qiáng)制拆除行為不服提起訴訟，在審查該強(qiáng)制拆除行為的過程中，將該通知書作為程序性的行為進(jìn)行審查。但若《責(zé)令限期拆除通知書》作出后，行政機(jī)關(guān)后續(xù)并未作出其他的與通知行為相銜接的行政行為或者后續(xù)的行政行為對當(dāng)事人新增設(shè)義務(wù)、行為性質(zhì)認(rèn)定等不同于通知書的內(nèi)容，因?yàn)榇藭r(shí)其已是一個(gè)獨(dú)立的行政行為，當(dāng)事人對該通知書起訴時(shí)，法院應(yīng)認(rèn)定為可訴，并對其進(jìn)行審查。如前述朱某某案例中，若責(zé)改通知是責(zé)拆決定作出過程中的先行通知行為，即繼責(zé)改通知之后又作出責(zé)拆決定，那么雖然通知內(nèi)容事實(shí)上起到了對當(dāng)事人違法行為的確認(rèn)作用，并增設(shè)了拆除義務(wù)，但其行為尚未發(fā)展到足以影響當(dāng)事人權(quán)益的成熟程度，其內(nèi)容和法律效果會被責(zé)拆決定所吸收和覆蓋，不宜過早裁判，不可訴。若被訴城管局在責(zé)改通知后合理期間內(nèi)遲遲未作出后續(xù)處理決定，也即責(zé)改通知并未被后續(xù)的行政行為吸收、覆蓋，當(dāng)事人無法針對相關(guān)的實(shí)體性行政行為提起訴訟獲得救濟(jì)，理應(yīng)可訴。若責(zé)改通知作出后，行政機(jī)關(guān)即實(shí)施強(qiáng)制拆遷行為，則該責(zé)改通知即實(shí)際稱為強(qiáng)制拆除實(shí)施行為的依據(jù)，應(yīng)認(rèn)定為可訴。

四、責(zé)令改正通知書的司法審查機(jī)制

（一）認(rèn)定《責(zé)令改正通知書》不可訴的司法審查機(jī)制：

科學(xué)的強(qiáng)制拆除行為系由多個(gè)行政行為組成的整體行為，具體包括《責(zé)令改正通知書、決定書》、《強(qiáng)制拆除決定》及強(qiáng)制拆除實(shí)施行為。當(dāng)行政機(jī)關(guān)僅作出《責(zé)令改正通知書》后，當(dāng)事人對該通知書不服，法院認(rèn)定其為過程性、階段性行為、對當(dāng)事人合法權(quán)益不產(chǎn)生實(shí)際影響，不屬于人民法院受案范圍，裁定駁回其起訴；當(dāng)行政機(jī)關(guān)作出《責(zé)令改正通知書》及《強(qiáng)制拆除決定書》后，當(dāng)事人對通知書不服，則以相同理由裁定駁回起訴，并告知其對強(qiáng)制拆除決定提起訴訟，并將《責(zé)令改正通知書》作為程序行為進(jìn)行審查；當(dāng)行政機(jī)關(guān)作出《責(zé)令改正通知書》、《強(qiáng)制拆除決定書》及強(qiáng)制拆除實(shí)施行為后，當(dāng)事人對通知書不服，則以相同理由裁定駁回起訴，并告知其對強(qiáng)制拆除行為提起訴訟，并將強(qiáng)制拆除行為作為整體行為進(jìn)行審查。但是當(dāng)行政機(jī)關(guān)在作出《責(zé)令改正通知書》后直接實(shí)施強(qiáng)制拆除行為，當(dāng)事人對通知書不服，因該通知書事實(shí)上已成為行政機(jī)關(guān)作出強(qiáng)制拆除實(shí)施行為的依據(jù)，已對當(dāng)事人合法權(quán)益產(chǎn)生實(shí)際影響，應(yīng)認(rèn)定為可訴；但又因該通知書的作出若無重大且明顯違法則認(rèn)定其合法，判決駁回訴訟請求。

若當(dāng)事人對強(qiáng)制拆除行為起訴，則應(yīng)判決行政機(jī)關(guān)的強(qiáng)制拆除行為違反法定程序。通過以上可以看出，堅(jiān)持《責(zé)令改正通知書》不可訴的審查機(jī)制中在強(qiáng)制拆除行為的各個(gè)階段中對該通知書均界定為不可訴，除非該行為缺少《強(qiáng)制拆除決定》時(shí)才認(rèn)定其為可訴，但也僅僅作形式審查而非實(shí)質(zhì)審查。既增加了當(dāng)事人的訟累，又不利于行政爭議的實(shí)質(zhì)化解。

（二）認(rèn)定《責(zé)令改正通知書》部分可訴的司法審查機(jī)制：

筆者以為在強(qiáng)制拆除行為中，《責(zé)令改正通知書》只要具備了上述可訴的三個(gè)標(biāo)準(zhǔn)之一，即應(yīng)納入受案范圍，對其進(jìn)行實(shí)體性審查。如行政機(jī)關(guān)僅作出《責(zé)令改正通知書》，則法院對作出該通知書的行為合法性進(jìn)行審查；若行政機(jī)關(guān)作出《責(zé)令改正通知書》、《強(qiáng)制拆除決定書》，當(dāng)事人對通知書不服，應(yīng)將該二行為視為整體行政行為進(jìn)行審查，除對通知書進(jìn)行審查外，還應(yīng)對《強(qiáng)制拆除決定》一并進(jìn)行審查；若行政機(jī)關(guān)已實(shí)施完整個(gè)強(qiáng)制拆除行為，當(dāng)事人對《責(zé)令改正通知書》不服，則將該強(qiáng)制拆除行為一并進(jìn)行審查作出認(rèn)定。

《責(zé)令改正通知書》的可訴性與否不應(yīng)簡單地一概而論，還應(yīng)針對具體案情判定，文章上述提出的判斷標(biāo)準(zhǔn)僅為目前遇到的幾種情形，尚不能涵蓋所有情形，存在不周延之處。筆者認(rèn)為，面對該問題，還應(yīng)把握住“實(shí)際影響”原則來進(jìn)行個(gè)案研判。

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