導語：《最高院在關(guān)于曾成、龍平安等六人訴國土資源部征地批復行政行為是不是受理的復函》中答復稱：“根據(jù)《土地管理法》的規(guī)定，對征地批準的權(quán)利，只有國務(wù)院和省級人民政府才能享有。在國務(wù)院對征地進行批準之后，國土資源部采用用批復的形式對省級人民政府進行通知的行為，是國務(wù)院批準征地行為的一部分。如果當事人對國土資源部以不屬于行政復議范圍為由，在征地行政復議申請中作出的不予受理決定不滿意，可將行政訴訟提起，人民法院應(yīng)該作出不予受理的裁定，如果已經(jīng)受理了，應(yīng)該裁定將起訴駁回。”通過這些我們能夠看出，最高院也把征地批復當作了內(nèi)部的通知行為，并將其歸入了不可訴的范圍之中。

《最高人民法院關(guān)于適用﹤行政復議法﹥第三十條第二款有關(guān)問題的答復》中稱：“《行政復議法》第三十條第二款規(guī)定的最終裁決應(yīng)該包括兩種情況：一是國務(wù)院或者省級人民政府對行政區(qū)劃的調(diào)整、勘定或者對土地征用的決定；二是省級人民政府根據(jù)這些對自然資源的使用權(quán)或者所有權(quán)進行確認的行政復議決定。根據(jù)上述法律和司法解釋的規(guī)定，公民、法人或者其他組織如果對省、自治區(qū)、直轄市人民政府作出的征收土地決定不滿意，可提出行政復議的申請，由復議機關(guān)作出的行政復議決定是最終的裁決行為。

與此同時，《行政訴訟法》第十三條第（四）項規(guī)定：公民、法人或者其他組織如果對“法律規(guī)定最終裁決權(quán)交由行政機關(guān)的行政行為”不滿意而將行政訴訟提起的，人民法院不予受理。

上述內(nèi)容中的法律法規(guī)、司法解釋有的將征地批復認定為了最終裁決行為，有的將征地批復納入進了內(nèi)部行政行為，但均認為征地批復行為不應(yīng)包括在行政訴訟法受案范圍之內(nèi)。也就是說，征地批復不可訴。

【案情簡介】

小編在2016年代理的興安街道某居民委員會的李某同安丘市人民政府在法庭上打起了官司。民告官的事大家都已經(jīng)見慣不怪了，但是李某所告的內(nèi)容卻引起了政府和所有被拆遷人的關(guān)注，李某對安丘市人民政府作出的《關(guān)于收購安丘市興安街道某居民委員會國有建設(shè)用地使用權(quán)批復》（以下簡稱159號批復）進行了起訴。原告李某認為由安丘市人民政府作出的159號批復，對包括但不限于原告在內(nèi)的集體經(jīng)濟組織成員的合法利益進行了侵犯，請求法院將該批復撤銷。

為了能使讀者對本案有更好的理解，筆者簡單梳理了一下案情，內(nèi)容如下：

1.某居民委員會的全體成員在1994年經(jīng)山東省人民政府批準之后，戶口由農(nóng)村轉(zhuǎn)為了城鎮(zhèn)，土地也就由土地管理部門代替政府收歸成了國有。在土地的性質(zhì)轉(zhuǎn)為國有之后，土地管理部門沒有通過有償?shù)姆绞綄⑼恋厥栈夭⑦M行儲備，土地仍然一直由居委會管理使用；

2.某居委會在2014年4月10日向安丘市國土局提出了申請，請求國土局收回居委會面積為XX平方米的國有土地，并將土地重新重置，街道辦還在居委會的申請書上加蓋了公章；

3.安丘市國土局在2014年9月26日與居委會就土地收回及土地補償費等事宜在《收回土地協(xié)議書》上簽了字。

4.安丘市國土局在2014年10月13日向安丘市人民政府提交了《關(guān)于某居委會國有建設(shè)用地使用權(quán)的請示》，請求政府對收購居委會的國有建設(shè)用地這件事進行批準，將收購的土地交由了安丘市土地儲備中心并依照法律對土地進行了出讓；

5.安丘市人民政府在2014年10月13日對被訴159號作出了批復，對收購居委會的國有建設(shè)用地使用權(quán)給予了批準。安丘市國土局同居委會先要簽訂《收購土地協(xié)議書》，并支付給居委會收購土地的補償款，之后再向居委會撥付相關(guān)款項。

6.安丘市某房地產(chǎn)開發(fā)有限公司在2015年3月通過出讓的方式獲得了包括原告房屋占用土地在內(nèi)的數(shù)平方米土地；

7.原告李某通過信息公開方式得知了由市政府作出的159號批復。原告認為159號批復對其合法利益進行了侵犯，因此將159號批復訴至人民法院。

一審法院認為：

159號批復對收購土地進行批準的行為是在履行其行政職責，且安丘市國土局也已經(jīng)根據(jù)該批復同居委會簽訂了收購土地的協(xié)議，整個收購土地的過程也是有償?shù)?，該批復對外已?jīng)發(fā)生了法律效力。如果原告對該批復不滿意，可將訴訟提起，依照法律此行為屬于行政訴訟的受案范圍。如果被告提出了被起訴的159號批復是內(nèi)部行政行為而不是行政訴訟受案范圍的主張，法院將不予采納。

【律師說法】

本案所牽扯到的批復并不是一般、嚴格意義上的征地批復，案件中土地的性質(zhì)早已由集體轉(zhuǎn)為國有，只是還通過居委會來對土地進行代管，然后再由人民政府對回購的國有建設(shè)用地進行批復。但對于征地批復能否可訴的問題，本案為我們提供了能夠借鑒的角度。

首先，從法律方面來看，征地批準文件仍然屬于行政訴訟受案范圍。

為了使怎樣的行政行為能夠起訴的難題得到解決，最高人民法院在《行政訴訟法若干問題的解釋》中給予了排除式的說明，我們能夠發(fā)現(xiàn)征地批復文件并不在被排除的行列之中，也就是說，征地批復文件是具有行政可訴性的。

另外，不論是行政訴訟法還是行政復議法都是允許被征收人對上級行政機關(guān)的批準文件提起行政訴訟或者行政復議的。作為上級批準文件的類型之一，征地批復文件自然是具有行政可訴性的。

其次，從法理方面來看，征地批復并不屬于內(nèi)部行政行為。在現(xiàn)實生活中有些法院認為，征地批復文件屬于內(nèi)部文件而不具有行政可訴性。原因有兩個，一是該文件是政府體制內(nèi)下級就某個問題向上級進行請示，而上級根據(jù)下級的請示而作出的批示。這種批示是屬于政府機關(guān)內(nèi)部的文件；二是該文件對外不具有法律效力，只有地方政府將征地公告發(fā)布之后，才能夠開始征地行為。

但內(nèi)部行政行為和外部行政行為的不同之處在于，內(nèi)部行政行為起作用的地方是行政機構(gòu)內(nèi)部，對外界不會產(chǎn)生直接影響，而外部行政行為則恰恰相反，會對行政機關(guān)外部群體的利益產(chǎn)生直接影響?，F(xiàn)如今，只有行政機關(guān)內(nèi)部的任免、獎勵行為，才是理論界公認的內(nèi)部行政行為，如果被征收人對這類內(nèi)部行政行為不滿意，是不能將訴訟提起的，只能通過向內(nèi)部提出復核申請的方式來處理。所以，判斷征地批復文件是否是內(nèi)部行政行為時，只需要看它是不是會對外界產(chǎn)生影響就可以了。

我們能夠發(fā)現(xiàn)征地批復文件的確會影響到外界，并不包括在內(nèi)部行政行為的范疇之中。不管是哪種形式的征地批復，都處理的是有關(guān)土地上的行政機關(guān)外部的事。由于征地批復行為的存在，土地的性質(zhì)由集體變成了國有。所以，有些法院說征地批復文件屬于內(nèi)部行為，對外界沒有影響的說法是站不住腳的。

綜上所述，不論是從法律條文上說，還是從法理上來說，征地批復文件的可訴性都是沒有爭議的。在現(xiàn)實生活中，有些司法機關(guān)故意把該征地批復文件所牽扯到的行政行為定性為內(nèi)部行為而對此類訴訟不予受理。對于這種問題，我們的律師團隊將會竭盡全力的站在維護被征收人利益的角度同法院展開多次辯論，我們相信征地批復不可訴的現(xiàn)象總有一天會消失。

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