針對《責令改正通知書》是否可訴目前各地法院做法不一，主要判斷標準為該行為是過程性行為、對當事人合法權(quán)益明顯不產(chǎn)生實際影響的行政行為，從而認定其不可訴。另一方面，以上標準過于簡略、粗泛易造成概不受理、一律裁駁的“一刀切”的境地，忽略了強制拆除行為現(xiàn)實復雜性。對相對人行為進行定性的《責令改正通知書》、通知行為后續(xù)走向的是既定的強制拆除決定及強制拆除行為、不能被最終行為吸收覆蓋的通知行為等，應認定該《責令改正通知書》為可訴行政行為，且法院應根據(jù)強制拆除行政行為發(fā)展的不同階段進行司法審查。

《責令改正通知書》一般出現(xiàn)在行政機關(guān)對違法建筑、構(gòu)筑物強制拆除的行為過程中，為責令相對人于某一限定期限內(nèi)或某一時間節(jié)點前自行將違法建筑予以拆除的通知。對于該通知書是否屬于行政訴訟的受案范圍目前各地法院的做法仍存在分歧。

一、責令改正通知書是否可訴尚存爭議

2017年6月20日，某區(qū)管理行政執(zhí)法局（以下簡稱某區(qū)城管局）作出[2017]第0065號《責令改正通知書》，主要內(nèi)容為：經(jīng)查，朱某某于2017年6月20日在某村十三組未經(jīng)規(guī)劃許可，進行違法搭建的行為，已違反《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第四十條第一款、《某省城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》第三十八條的規(guī)定，責令朱某某自接到本通知之日起按下列要求改正：1.立即停止上述行為；2.限于2017年7月1日前自行拆除。逾期未改正的，某區(qū)城管局將依法予以行政處罰。朱某某不服而提起訴訟，訴至某區(qū)人民法院，請求法院判決撤銷某城管局作出的《責令改正通知書》。

某區(qū)人民法院作出行政裁定，駁回原告朱某某起訴，裁判理由為該《責令改正通知書》對其合法權(quán)益明顯不產(chǎn)生實際影響。朱某某上訴至某市中院，2017年11月28日該院作出裁定，駁回上訴，維持原裁定。該二級法院從行政訴訟法意義上的行政行為作為起點，裁定適用條款為，“有下列情形之一，已經(jīng)立案的，應當裁定駁回起訴：……（八）行政行為對其合法權(quán)益明顯不產(chǎn)生實際影響的；……”原審以及二審法院均以此為法律依據(jù)認定涉案《責令改正通知書》是某城管局實施的階段性行為，是整個行政處理行為的一個環(huán)節(jié)并未對朱某某的合法權(quán)益產(chǎn)生實際影響。且運用了行政行為的成熟原則，認為對于行政程序中的對相對人權(quán)利義務未產(chǎn)生實際影響的過程性、階段性行政行為，司法權(quán)不應過早介入進行司法審查，以免破壞行政權(quán)行使的獨立性、完整性，認定朱某某起訴時機尚不成熟。

該裁判文書一經(jīng)作出即引發(fā)爭議，拆違拆臨中責令改正通知書是否可訴尚存在實務及理論爭議。一方面法律條款的適用是否正確；另一方面行政行為成熟原則是否適用本案，均尚存爭議。具體而言，《責令改正通知書》是否為過程性行政行為、是否對當事人的合法權(quán)益產(chǎn)生實際影響，作為該行為是否可訴的爭議起點，引發(fā)學界及實務界的源頭探討。

二、責令改正通知書是否可訴實證分析

（一）拆違拆臨中責令改正通知書是否可訴群案分析

拆違拆臨中責令改正通知書主要表現(xiàn)為《責令限期拆除通知書》的形式，在中國裁判文書網(wǎng)輸入“責令限期拆除通知書”后進行搜索，獲取的行政案由案件共計501件，其中較多數(shù)涉及的關(guān)鍵詞為催告、行政賠償、違法行為、駁回、行政強制執(zhí)行、建設工程等。

涉及“責令限期拆除通知書”可訴性的行政案件中，受案法院大致有以下幾種觀點：一、認為《責令限期拆除通知書》對相對人的權(quán)利義務并不產(chǎn)生實際影響，屬于不可訴的行政行為；二、認為對相對人的權(quán)利產(chǎn)生實際影響，具有法律上的拘束力，因而具有可訴性；三、并未探討《責令限期拆除通知書》是否可訴，直接進入行政機關(guān)作出的《責令限期拆除通知書》是否合法的審理，變相認定其可訴。

結(jié)合搜尋到的案例整體數(shù)據(jù)而言，認為《責令限期拆除通知書》具有可訴性的占主流，認定為不可訴的占少數(shù)。

（二）可訴性與否的觀點分析

人民法院認定《責令限期拆除通知書》不可訴的情形主要有：

1、根據(jù)《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第一條第二款“下列行為不屬于人民法院行政訴訟的受案范圍：(六)行政機關(guān)為作出行政行為而實施的準備、論證、研究、層報、咨詢等過程性行為”的規(guī)定，直接認定《責令限期拆除通知書》系行政機關(guān)為作出強制拆除決定、強制拆除行為而實施的過程性、階段性行政行為，此時行政處理程序尚未結(jié)束，不產(chǎn)生獨立的、最終的行政法律效力，對當事人的合法權(quán)益不產(chǎn)生實際影響，故不可訴。

2、在相對人已經(jīng)就行政機關(guān)強制拆除行為提起訴訟、獲得賠償、補償或者該強制拆除行為被撤銷的情況下認定《責令限期拆除通知書》對相對人權(quán)利義務不產(chǎn)生實際影響，故而認定其不可訴。

認定《責令限期拆除通知書》不可訴的理由除了明確的法律規(guī)定外，還出于提高行政效率、避免司法資源浪費的考量。在行政機關(guān)整個的強制拆除行為中，一般包括前期的《責令限期拆除通知書》或者《責令限期拆除決定》、后續(xù)的《強制拆除決定》、強制拆除實施行為。若將整個強制拆除行為的中的每一個組成行為都納入行政訴訟的受案范圍，不僅會增加司法負累，也會給行政機關(guān)造成掣肘，且可能達不到實質(zhì)化解爭議的目的。行政機關(guān)在作出《責令限期拆除通知書》時一般還會告知相對人有陳述申辯的權(quán)利，在這個階段相對人可進行權(quán)利救濟。故《責令限期拆除通知書》不應單獨起訴，可作為強制拆除行為的一個環(huán)節(jié)進行審查。

人民法院認定《責令限期拆除通知書》可訴的情形主要有：

1、《責令限期拆除通知書》對當事人施加了一定的義務，雖然是對當事人作出的責令其限期拆除的通知行為，但實為責令行政行為的載體，其責令當事人為或者不為一定的行為，即已對當事人施加了一定的義務，系具有實質(zhì)行政處理內(nèi)容的行政行為故可訴。

2、《責令限期拆除通知書》雖然是以通知書的形式作出，但從內(nèi)容上看，該行政行為要求相對人在某一時間節(jié)點前拆除違法建設，具有特定的具體內(nèi)容，在沒有證據(jù)證明還存在其他責令限期拆除決定的情況下，該通知書實質(zhì)是責令限期拆除決定，對被上訴人的權(quán)利產(chǎn)生實際影響，具有法律上的拘束力，因而具有可訴性。

針對《責令限期拆除通知書》是否具有可訴性的案例查詢，可以看出，近些年法院多將其視為具有可訴性的行政行為，但是具體應該適用法律法規(guī)目前仍有爭議，這主要根源在于傳統(tǒng)行政行為理論下，對行政機關(guān)作出《責令限期拆除通知書》的行為無法將其精準地定性為某一種行政行為。一般在行為性質(zhì)認定上存在分歧，有的將責令限期拆除通知界定為行政處罰；有的認定為行政強制執(zhí)行，還有的認定為行政命令；甚至還有的并未明確將其界定為某行政行為而是適用類似行政程序規(guī)定或者其他法律法規(guī)進行規(guī)制。拆違拆臨中《責令限期拆除通知書》一般出現(xiàn)在城鄉(xiāng)規(guī)劃及國土資源管理等行政管理領(lǐng)域。

其中，《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第六十四、六十五、六十六、六十八條均有所涉及,《中華人民共和國土地管理法》第八十三條，《中華人民共和國行政強制法》第四十四條，《中華人民共和國行政處罰法》第二十三條等相關(guān)法律法規(guī)中均對此有所規(guī)定。在《責令限期拆除通知書》性質(zhì)問題上，筆者認為除了《土地管理法》中的責令限期拆除屬于行政處罰外，其余的責令限期拆除依然屬于行政命令的一種；且在《土地管理法》中明確載明了對于行政機關(guān)作出的責令限期拆除決定為可訴、可復議的行為。但在法院審理者視角下并不一定對其進行精準定性，只需要審查作出該行為的事實、理由、適用法律依據(jù)及程序是否合法即可。

三、責令改正通知書是否可訴的法理分析

目前學界與理論界已達成一致意見，程序性、過程性行政行為不應被納入行政訴訟的受案范圍。但法院在實際審理中，并不能一概認為但凡遇到起訴《責令限期改正通知書》的都一律認定為程序性、過程性行政行為，對相對人權(quán)利義務不產(chǎn)生實際影響，從而駁回起訴。

行政行為的成熟原則固然為法院對行政行為進行司法審查提供了一個標準，但該原則僅要求案件必須發(fā)展到能夠起訴的階段，才能提出控訴，否則法院不予受理。對行政行為是否成熟的判斷標準問題，美國聯(lián)邦最高法院強調(diào)：“成熟問題應從兩個方面來看，一是爭議問題是否適宜于司法裁判，二是推遲法院審查是否對當事人造成困難?！惫P者以為，在我國行政訴訟中，該如何判斷該行為是否已成熟，是否對當事人的權(quán)利義務產(chǎn)生實際影響，其可訴性則體現(xiàn)在以下幾個方面。

（一）對相對人行為進行定性的《責令改正通知書》可訴

行政機關(guān)作出責令改正通知書的前提，都是其已經(jīng)調(diào)查認定當事人行為構(gòu)成違法，才會下達該通知書責令當事人改正。該行為本身已經(jīng)是對當事人的行為作出實體的認定與處理，是對當事人行為從法律上給予了負面評價，本身便對其權(quán)利義務產(chǎn)生了實質(zhì)性的不利影響。這種不利影響的構(gòu)成，并不以行政機關(guān)已經(jīng)實施行政處罰為要件?！敦熈钕奁诓鸪ㄖ獣分幸话銜婕皩ι姘附ㄖ?、構(gòu)筑物的定性，將其定性為違法或者違章建筑，則實際上該定性行為已對相對人的財產(chǎn)權(quán)產(chǎn)生了實際影響，應認定為可訴。如上述案例中被訴的《責令改正通知書》，直接責令當事人朱某某“限于2017年7月1日前自行拆除”，實質(zhì)上已認定當事人朱某某涉案建筑屬“無法采取改正措施消除影響的”情形，對當事人朱某某而言是更為不利的事實認定與行政處理。

（二）當通知行為后續(xù)走向的是既定的強制拆除決定或者強制拆除行為時可訴

并非一定到等到行政行為終了、確定時才判定為可訴，責令通知書如未載明救濟權(quán)利，其行為走向的是既定的方向即強制拆除決定及強制拆除實施行為，出于保護相對人合法權(quán)益的立法目的，司法權(quán)在此時介入，判定其可訴有利于保護相對人，法院應選擇適當時機進行審查，也可以在最早的時機將違法行政行為予以糾正。如本案中，朱某某對本案《責令改正通知書》直接提起行政訴訟，直接要求法院進行司法審查確認或者撤銷該《責令改正通知書》，而非等到行政機關(guān)作出進一步的強制拆除決定或者行政處罰決定才起訴，對于朱某某的權(quán)益救濟來說，顯然前者更為經(jīng)濟、更為有效、更為便利。某市兩級法院不予受理本案，不符合行政訴訟法最大限度滿足當事人權(quán)利救濟需求的立法目的。

（三）不能被最終行為吸收、覆蓋的責令改正通知書可訴

若《責令限期拆除通知書》作出后，行政機關(guān)后續(xù)又作出《責令限期拆除決定》及實施強制拆除行為，此時涉案建筑物、構(gòu)筑物已經(jīng)被強制拆除，當事人對該《責令限期拆除通知書》不服，因其被后續(xù)的行為所吸收，當事人對該通知書不服起訴時，應告知其針對整個強制拆除行為不服提起訴訟，在審查該強制拆除行為的過程中，將該通知書作為程序性的行為進行審查。但若《責令限期拆除通知書》作出后，行政機關(guān)后續(xù)并未作出其他的與通知行為相銜接的行政行為或者后續(xù)的行政行為對當事人新增設義務、行為性質(zhì)認定等不同于通知書的內(nèi)容，因為此時其已是一個獨立的行政行為，當事人對該通知書起訴時，法院應認定為可訴，并對其進行審查。如前述朱某某案例中，若責改通知是責拆決定作出過程中的先行通知行為，即繼責改通知之后又作出責拆決定，那么雖然通知內(nèi)容事實上起到了對當事人違法行為的確認作用，并增設了拆除義務，但其行為尚未發(fā)展到足以影響當事人權(quán)益的成熟程度，其內(nèi)容和法律效果會被責拆決定所吸收和覆蓋，不宜過早裁判，不可訴。若被訴城管局在責改通知后合理期間內(nèi)遲遲未作出后續(xù)處理決定，也即責改通知并未被后續(xù)的行政行為吸收、覆蓋，當事人無法針對相關(guān)的實體性行政行為提起訴訟獲得救濟，理應可訴。若責改通知作出后，行政機關(guān)即實施強制拆遷行為，則該責改通知即實際稱為強制拆除實施行為的依據(jù)，應認定為可訴。

四、責令改正通知書的司法審查機制

（一）認定《責令改正通知書》不可訴的司法審查機制：

科學的強制拆除行為系由多個行政行為組成的整體行為，具體包括《責令改正通知書、決定書》、《強制拆除決定》及強制拆除實施行為。當行政機關(guān)僅作出《責令改正通知書》后，當事人對該通知書不服，法院認定其為過程性、階段性行為、對當事人合法權(quán)益不產(chǎn)生實際影響，不屬于人民法院受案范圍，裁定駁回其起訴；當行政機關(guān)作出《責令改正通知書》及《強制拆除決定書》后，當事人對通知書不服，則以相同理由裁定駁回起訴，并告知其對強制拆除決定提起訴訟，并將《責令改正通知書》作為程序行為進行審查；當行政機關(guān)作出《責令改正通知書》、《強制拆除決定書》及強制拆除實施行為后，當事人對通知書不服，則以相同理由裁定駁回起訴，并告知其對強制拆除行為提起訴訟，并將強制拆除行為作為整體行為進行審查。但是當行政機關(guān)在作出《責令改正通知書》后直接實施強制拆除行為，當事人對通知書不服，因該通知書事實上已成為行政機關(guān)作出強制拆除實施行為的依據(jù)，已對當事人合法權(quán)益產(chǎn)生實際影響，應認定為可訴；但又因該通知書的作出若無重大且明顯違法則認定其合法，判決駁回訴訟請求。

若當事人對強制拆除行為起訴，則應判決行政機關(guān)的強制拆除行為違反法定程序。通過以上可以看出，堅持《責令改正通知書》不可訴的審查機制中在強制拆除行為的各個階段中對該通知書均界定為不可訴，除非該行為缺少《強制拆除決定》時才認定其為可訴，但也僅僅作形式審查而非實質(zhì)審查。既增加了當事人的訟累，又不利于行政爭議的實質(zhì)化解。

（二）認定《責令改正通知書》部分可訴的司法審查機制：

筆者以為在強制拆除行為中，《責令改正通知書》只要具備了上述可訴的三個標準之一，即應納入受案范圍，對其進行實體性審查。如行政機關(guān)僅作出《責令改正通知書》，則法院對作出該通知書的行為合法性進行審查；若行政機關(guān)作出《責令改正通知書》、《強制拆除決定書》，當事人對通知書不服，應將該二行為視為整體行政行為進行審查，除對通知書進行審查外，還應對《強制拆除決定》一并進行審查；若行政機關(guān)已實施完整個強制拆除行為，當事人對《責令改正通知書》不服，則將該強制拆除行為一并進行審查作出認定。

《責令改正通知書》的可訴性與否不應簡單地一概而論，還應針對具體案情判定，文章上述提出的判斷標準僅為目前遇到的幾種情形，尚不能涵蓋所有情形，存在不周延之處。筆者認為，面對該問題，還應把握住“實際影響”原則來進行個案研判。

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