近年來，村民自治決議案件數(shù)量逐漸上升，糾紛解決得到不少法律界人士的關注。7月18日下午，在中國政法大學舉辦的第十三屆在鳴行政法治論壇暨“行政爭議實質(zhì)性化解的理論與實踐問題”研討會上，來自北京多所高校、北京在明律師事務所等眾多行政司法領域的專家教授、律師，聚焦“村民自治決議的司法救濟難題”問題，進行了深度研討。

村民自治范圍規(guī)范不清

致自治決議糾紛多發(fā)

據(jù)了解，近年來，我國村民自治決議案件數(shù)量逐年遞增。

“2018—2022年里，村民自治決議案件共5萬多件，案件整體處于上升趨勢，年均增長率每年在8%左右增長情況。”中國司法大數(shù)據(jù)研究院法律研究員劉茜介紹，村民自治決議數(shù)量排前三的省份是廣東省、山東省和河南省，其中，廣東省是整個村民自治決議案件最多的區(qū)域。

【中國司法大數(shù)據(jù)研究院法律研究員-劉茜】

為何村民自治決議案件頻發(fā)？北京在明律師事務所主任楊在明分析說，法律規(guī)范的嚴重滯后是很重要的一個原因。

“在當下，村民自治屬于基層群眾性自治的一種典型形式，然而《村民委員會組織法》自1998年至今已施行20多年，部分條款隨著現(xiàn)代社會的發(fā)展，對應弊端也逐漸顯露?！睏钤诿髡f。

【北京在明律師事務所主任-楊在明】

“《村民委員會組織法》第24條規(guī)定了村民自治范圍，但由于第九項兜底條款的存在，致使在實務中，自治事項被惡意擴大，侵蝕了行政權(quán)力的行使，而違背了‘基層群眾性自治’的制度立法目的。前八項事項能否真正實現(xiàn)‘自治’，是引發(fā)在實踐的一系列法律問題的緣由?！北本┰诿髀蓭熓聞账Y深律師李群杰說。

李群杰補充說，“過度自治”和“過度被干預的自治”是村民自治同時存在的兩大現(xiàn)象之。前者常表現(xiàn)在以“舊村改造”“村民自治騰退”為名行征收之實，以及外嫁女不得分配土地補償款等現(xiàn)象，后者則表現(xiàn)為局部自治主體異化、村民委員會變相成為當?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)政府行政權(quán)力的實際代理人等情況。

【北京在明律師事務所資深律師-李群杰】

司法救濟落實遭掣肘

北京在明律師事務所創(chuàng)始合伙人馬麗芬指出，現(xiàn)實中村委會的自治范圍、權(quán)利太大了，包括房屋拆遷、宅基地使用權(quán)等內(nèi)容，完全用自治方式來進行，明顯違反《土地管理法》《物權(quán)法》等規(guī)定。但由于我國土地面積廣闊、社會人情復雜、歷史沿襲悠久及社會轉(zhuǎn)型迅速等因素，司法救濟在落實到基層時，難以在村民自治的環(huán)境中延展觸角。

【北京在明律師事務所創(chuàng)始合伙人-馬麗芬】

北京在明律師事務所主任楊在明亦表示，法律的供給不足是當下業(yè)界人士普遍面臨的問題。“司法救濟無法決斷主體資格的外延與內(nèi)涵，這一問題反映在不同層次的使用情境中，一系列補償分配等權(quán)益就難以實現(xiàn)?！?/p>

“村民自治案件立案便是一大難題?！崩钊航芤陨婕凹w經(jīng)濟組織成員資格認定的征地補償費用分配糾紛案件為例介紹說，實踐中，不少法院認為，土地補償款分配發(fā)放方案屬于涉及村民利益的重要事項，屬于村民自治的范圍，因而不屬于人民法院受案案件的訴訟范圍。故此，對于此類糾紛是否可訴，尚且存在爭議，即使部分法院受理了，在實體爭議上如何解決，又存在眾多難題。

“對于民主決議行使撤銷權(quán)也是一個難題?！崩钊航芙忉屨f，屬于村民自治事項的決議，如侵犯村民權(quán)益，方可要求撤銷？如是，那么對于村民過度自行自治超出法律規(guī)定的決議又該如何進行司法救濟，不失為現(xiàn)有制度的壁壘和亟待突破的難點。

制度建設亟須完善

實質(zhì)性解決爭議成重中之重

“很多案件申訴至法院或政府基層機關，要求責令改正也難以起到明顯作用，目前這種現(xiàn)狀缺乏很好的救濟途徑?！瘪R麗芬說。

對外經(jīng)貿(mào)大學法學院副教授孔祥穩(wěn)認為，村民自治當前很多法院對自治或者自律管理下的行為審查的強度有限，以行政主體理論闡釋法律法規(guī)的授權(quán)概念，依然存在一定的不確定性。“從短期來講，解決問題需要增加制度供給，通過司法解釋明確相關權(quán)限；從長期來講，需要強化對自治類案件的系統(tǒng)性審視?！?/p>

【對外經(jīng)貿(mào)大學法學院副教授-孔祥穩(wěn)】

“現(xiàn)有法律體系中的村集體自治決議的事項，與法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)其行使行政權(quán)的事項，在司法實踐中容易產(chǎn)生混同。而法院對自治決議，往往不進行實體的司法審查，導致自治權(quán)很難得到有效的監(jiān)督，少數(shù)人的利益很容易以自治權(quán)利、民主名義的方式被剝奪?！北本┰诿髀蓭熓聞账Y深律師王威建議，在“自治權(quán)利”不涉及公權(quán)力干涉的大背景下，可以將一些極其重要的事項，進行制度具化，將其認定為“法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)其行使行政權(quán)”的具體表現(xiàn)，以此將其納入司法審查之中，讓少數(shù)人的利益能得到更為充分的保護。此外，他還表示，在引入行政爭議解決的制度模式時，還應當基于地區(qū)的差異性來考慮，也可以在部分地區(qū)先行試點。

【北京在明律師事務所資深律師-王威】

多位專家表示，完善村民自治權(quán)利的司法救濟，就有必要在《村民委員會組織法》中明確規(guī)定，如人民法院有權(quán)對村民自治章程、村規(guī)民約以及村民會議或者村民代表會議的決定進行司法審查等。如此，方可在保障實現(xiàn)自治的前提下，又同時接受司法程序的監(jiān)督和救濟。