導(dǎo)讀：以縣城為重要載體推進城鎮(zhèn)化建設(shè)與此前中央已明確的“全面加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)”“強化用地保障”“構(gòu)建全國統(tǒng)一大市場”等政策有著內(nèi)在的聯(lián)系，堪稱是新時代中的一盤大棋?；鶎尤罕?、農(nóng)民要善于把握住機會，嚴格依法對所碰到的征拆行為進行審查監(jiān)督，對補償安置不滿意、有疑問的要在項目啟動早期盡快咨詢專業(yè)律師，杜絕拖延、觀望的毛病，將權(quán)利救濟的主動權(quán)牢牢握在自己手中。

日前，中辦、國辦印發(fā)《關(guān)于推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)的意見》，為當前及今后一段時間的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)指明了方向。

鑒于以縣城和縣級市等為代表的縣級行政單位在我國處于城鄉(xiāng)融合發(fā)展的聯(lián)結(jié)紐帶地位，兼具城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村的特征和發(fā)展問題，這份《意見》也將對未來的征收拆遷、騰退改造等項目起到或直接或間接的重要影響。

那么，《意見》中究竟有哪些說法值得廣大被拆遷人關(guān)注呢？新一輪拆建行為真的會到來嗎？

拆遷律師首先需要闡明的一個問題是：2024年以來的大規(guī)模棚戶區(qū)改造項目主要涉及的還是一、二線城市，并未深入到三線以下的中小型城市和縣城中去。就客觀現(xiàn)狀而言，或許大城市中可供拆除改造的房屋已不太多，但越往基層推進，拆遷改造的需求就會越大。

《意見》在當前新冠病毒疫情防控進入新階段的背景下將目光聚焦到縣城中，其施展的空間無疑是足夠廣闊的。

1、要點一：嚴格保護耕地和永久基本農(nóng)田，防止大拆大建。

《意見》在“工作要求”部分中指出，要統(tǒng)籌發(fā)展和安全，嚴格落實耕地和永久基本農(nóng)田、生態(tài)保護紅線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，守住歷史文化根脈，防止大拆大建、貪大求洋，嚴格控制撤縣建市設(shè)區(qū)，防控災(zāi)害事故風險，防范地方政府債務(wù)風險。

我們可以看到，縣城的城鎮(zhèn)化建設(shè)中“城、鄉(xiāng)”元素是交織在一起的，牽涉的問題也更加復(fù)雜。嚴格保護耕地和永久基本農(nóng)田，意味著無論怎樣搞城鎮(zhèn)化建設(shè)，《土地管理法》及其實施條例所確立的耕地保護原則都不容被觸碰、突破。

縣城周邊的群眾們可要注意了：任何投資、建設(shè)行為都必須嚴格依法審批，絕不可出現(xiàn)新增違法占地和違法建設(shè)行為。在當下自然資源和規(guī)劃部門對亂占耕地建房“零容忍”的形勢下，大家切不可試探法律底線，否則怎么建的將被怎么拆掉，自身還可能面臨行政處罰直至被追究刑事責任。

同時需要注意的是：“大拆大建”是要防止的，但這恰恰反映出“拆舊建新”“拆除重建”行為在縣城城鎮(zhèn)化建設(shè)中的不可避免。

故此，大家一定要能夠辯證、靈活地看待政策表述，做好應(yīng)對征收、騰退等拆建行為的各項準備。即便是“留改拆”并舉，那么“拆”也占其中之一，這是不容否認和忽視的。

想要改善居住條件的群眾完全不必一看“防止大拆大建”心就涼了半截兒，一般而言，會被刻意強調(diào)“防止”的，恰恰在現(xiàn)實中會比較多見。

2、要點二：“嚴格控制撤縣建市設(shè)區(qū)”，意味著什么？

新聞發(fā)言人曾提出，在縣城建設(shè)中要注意守住底線。其中兩條底線是“不能以縣城建設(shè)為名炒作房地產(chǎn)”和“嚴格控制撤縣建市設(shè)區(qū)，防止周邊大城市無序擴張”。

“撤縣建市設(shè)區(qū)”能不能搞，關(guān)鍵在于所涉地區(qū)的城鎮(zhèn)化建設(shè)達到了一個什么樣的程度，農(nóng)業(yè)人口市民化達到了一個怎樣的比例。

名為“xx縣”的范圍內(nèi)，農(nóng)村、農(nóng)民仍為主體；而一旦更名為“xx區(qū)”或者“xx市（縣級）”，顯然標志著其將以城市的管理模式為主去繼續(xù)發(fā)展。

從這個角度考慮，“撤縣設(shè)區(qū)”和“撤村并鎮(zhèn)”是存在一定聯(lián)系的。而“撤村并鎮(zhèn)”行為在2019年前后的浪潮過后已被明確“嚴格規(guī)范”，可見其中因拆舊建新、農(nóng)民集中上樓等引發(fā)的矛盾爭議是較大的。

無疑，在縣城城鎮(zhèn)化建設(shè)的新階段中，“撤村并鎮(zhèn)”會否迎來又一波高峰期是值得持續(xù)觀察的。而由此所引發(fā)的由村委會主導(dǎo)的協(xié)議搬遷項目，將會是農(nóng)民能否切實改善居住條件的關(guān)鍵大考。

3、要點三：結(jié)合老舊小區(qū)改造，統(tǒng)籌推動老舊廠區(qū)、老舊街區(qū)、城中村改造。

《意見》中明確提及了對縣城老舊小區(qū)的改造問題。老舊小區(qū)改造看上去的確以修修補補、加裝電梯、更換管線等為主，較少涉及一定規(guī)模的拆建行為。

但需要指出的是：所謂“改造”行為本就包括“全面改造”“微改造”和“混合改造”幾類，而所謂“城中村改造”以往始終更強調(diào)帶拆建行為的模式，這類項目也是各地征拆中補償安置糾紛的核心所在。

如前所述，縣城及其周邊的最大特點之一就是“城鄉(xiāng)融合”，國有土地和農(nóng)村集體土地難分彼此。然而一旦碰到具體項目，這二者是必須要分個清楚明白的，其征收補償標準、程序都不容任何混淆。

故此，廣大縣城周邊群眾要牢固樹立將“城市房屋拆遷”與“農(nóng)村房屋拆遷”相區(qū)別的意識，遇到拆建行為要及時關(guān)注其張貼的公示公告、發(fā)放的補償方案手冊，將項目所涉的土地性質(zhì)盡早弄清楚，這將為后續(xù)的權(quán)利救濟奠定堅實的基礎(chǔ)。

此外，對老舊廠區(qū)的改造勢必涉及一些企業(yè)經(jīng)營主體，這里面牽扯的利益會更大。且在縣城環(huán)境中那種紛繁復(fù)雜、一言難盡的“人情關(guān)系”左右下，企業(yè)主們往往容易在相關(guān)拆建行為中吃虧上當，甚至僅憑口頭承諾、某個人的面子就將自己多年辛苦經(jīng)營的廠房拱手交出，這是非常值得大家警惕的。

4、要點四：有歷史文化價值的老建筑不得隨意拆除。

越是往縣、鄉(xiāng)等基層走，具有歷史文化價值的老舊建筑的存量就越大?！兑庖姟分袑@部分必須以保護為原則給出了明確的表述：

保護歷史文化名城名鎮(zhèn)和歷史文化街區(qū)……禁止拆真建假、以假亂真，嚴禁隨意拆除老建筑、大規(guī)模遷移砍伐老樹，嚴禁侵占風景名勝區(qū)內(nèi)土地。

然而在以往的實務(wù)中，拆遷律師接觸過為數(shù)不少的試圖征收、拆除清代、民國時期古建筑的案例，其中有的甚至已被評為不可移動文物、縣級文保單位。

需要指出的是：這類對有一定歷史文化價值的老建筑的拆除行為很可能涉嫌違反文物保護領(lǐng)域的法律規(guī)范，是一種赤裸裸的破壞而非城鎮(zhèn)化建設(shè)。

一旦遇上這種項目，被拆遷人要盡早咨詢專業(yè)律師，力求將古建筑房屋完整保住。至于縣域或所謂“開發(fā)區(qū)”的環(huán)境提升，完全可以通過對臨街面的局部微改造更新來實現(xiàn)，根本沒必要將老建筑整體拆除。

5、要點五：農(nóng)業(yè)人口市民化，不得強制收回集體土地使用權(quán)。

縣城的城鎮(zhèn)化建設(shè)勢必涉及部分農(nóng)業(yè)人口的市民化，而在這一過程中農(nóng)民現(xiàn)有的土地權(quán)益會否被直接剝奪是大家最關(guān)心的問題。

《意見》對此明確延續(xù)了《土地管理法》等法律法規(guī)的原則，強調(diào)了對進城落戶農(nóng)民土地權(quán)益的依法保障和自愿有償轉(zhuǎn)讓：依法保障進城落戶農(nóng)民的農(nóng)村土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)，支持其依法自愿有償轉(zhuǎn)讓上述權(quán)益。

在此我們不妨回顧一下2021年修訂的《土地管理法實施條例》第三十六條的完整規(guī)定：依法取得的宅基地和宅基地上的農(nóng)村村民住宅及其附屬設(shè)施受法律保護。

禁止違背農(nóng)村村民意愿強制流轉(zhuǎn)宅基地，禁止違法收回農(nóng)村村民依法取得的宅基地，禁止以退出宅基地作為農(nóng)村村民進城落戶的條件，禁止強迫農(nóng)村村民搬遷退出宅基地。

該條規(guī)定對農(nóng)民進城落戶和前面提到過的“撤村并鎮(zhèn)”協(xié)議搬遷均應(yīng)適用，“4個禁止”是對農(nóng)民宅基地權(quán)益的強有力保障。

一言以蔽之，盡管政策上明確鼓勵進城落戶村民自愿有償轉(zhuǎn)讓上述權(quán)益，但其前提只能是“自愿”且“有償”，不允許搞“無償”甚至是強制收回。

動輒由村委會作出“收回集體土地使用權(quán)的決定”，進而試圖以此為據(jù)強制拆除村民房屋的，其違法的可能性極大。農(nóng)民朋友們對此絕不可一味忍讓，而是要在專業(yè)律師的指導(dǎo)下打一場法律上的翻身仗，堅決捍衛(wèi)自己的房屋和土地權(quán)利。

拆遷律師最后要提示大家的是：以縣城為重要載體推進城鎮(zhèn)化建設(shè)與此前中央已明確的“全面加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)”“強化用地保障”“構(gòu)建全國統(tǒng)一大市場”等政策有著內(nèi)在的聯(lián)系，堪稱是新時代中的一盤大棋。

基層群眾、農(nóng)民要善于把握住機會，嚴格依法對所碰到的征拆行為進行審查監(jiān)督，對補償安置不滿意、有疑問的要在項目啟動早期盡快咨詢專業(yè)律師，杜絕拖延、觀望的毛病，將權(quán)利救濟的主動權(quán)牢牢握在自己手中。