導(dǎo)讀：律師在最近辦理案件過(guò)程當(dāng)中，接觸了大量的類似的這種案例。旅游區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)在經(jīng)營(yíng)的過(guò)程當(dāng)中，有很多這種經(jīng)營(yíng)權(quán)和所有權(quán)發(fā)生了一些糾紛，但是往往發(fā)生糾紛的時(shí)候，有一些行政機(jī)關(guān)就介入做出一些決定、處置。往往有時(shí)候就會(huì)侵犯到一些企業(yè)主的合法權(quán)益，由此也會(huì)產(chǎn)生一系列的行政糾紛。所以這類糾紛咱們以具體案例為例，一起來(lái)分析一下。

某旅游開(kāi)發(fā)公司訴某縣政府的案件，該案最終是在安徽省高院獲得了全面的勝訴。

基本案情：

2002年某居委會(huì)就與某旅游開(kāi)發(fā)公司簽訂了協(xié)議，主要內(nèi)容是由該旅游公司負(fù)責(zé)開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)某景區(qū)，獨(dú)立核算，自負(fù)盈虧，時(shí)限為30年。當(dāng)時(shí)的行政機(jī)關(guān)在上面也蓋了章，作為見(jiàn)證單位進(jìn)行了蓋章。2005年居委會(huì)又與該旅游開(kāi)發(fā)公司簽訂了補(bǔ)充協(xié)議，進(jìn)一步約定了雙方的權(quán)利義務(wù)。然后，主管部門依然進(jìn)行了蓋章。

2005年10月，該旅游開(kāi)發(fā)公司與B旅游公司簽訂了協(xié)議，約定由B旅游公司承包經(jīng)營(yíng)該旅游開(kāi)發(fā)公司名下的三個(gè)景點(diǎn)。2010年雙方簽訂協(xié)議共同組建了一個(gè)旅游管理公司。

2002年，國(guó)土局作出了建設(shè)用地批準(zhǔn)書，批準(zhǔn)書的業(yè)主單位，也是旅游開(kāi)發(fā)公司。2002年11月，辦理了土地使用證改名的使用權(quán)，占地5000多平米。2002年4月相關(guān)部門也做出了批復(fù)。

2010年，縣人民政府作出了專題會(huì)議紀(jì)要，載明風(fēng)景區(qū)由該開(kāi)發(fā)公司實(shí)際開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)。2010年6月，縣住建委對(duì)該開(kāi)發(fā)公司還做出了詳細(xì)規(guī)劃設(shè)計(jì)方案的批復(fù)。

可見(jiàn)，在整個(gè)過(guò)程當(dāng)中相關(guān)的這些部門對(duì)該旅游開(kāi)發(fā)公司制定了多項(xiàng)文件，確認(rèn)了該旅游開(kāi)發(fā)公司的業(yè)主的身份，確認(rèn)了其所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)。

2016年4月，該開(kāi)發(fā)公司向縣人民政府提交了要求返還景區(qū)經(jīng)營(yíng)權(quán)的報(bào)告。因?yàn)樗?010年的時(shí)候是由B公司承包了，所以2016年他要求縣行政機(jī)關(guān)歸還景區(qū)的經(jīng)營(yíng)權(quán)。2016年6月，縣政府辦公室做出了一個(gè)回復(fù)，關(guān)于歸還風(fēng)景區(qū)經(jīng)營(yíng)權(quán)的恢復(fù)，該批復(fù)上認(rèn)為，該景區(qū)作為縣公共資源歸國(guó)家所有，應(yīng)由縣人民政府規(guī)劃、管理、保護(hù)、利用。

原來(lái)某居委會(huì)和你們簽訂的那個(gè)協(xié)議是無(wú)效的，因此你公司要求該景區(qū)經(jīng)營(yíng)權(quán)的申請(qǐng)，不能得到支持，于法無(wú)據(jù)。該旅游開(kāi)發(fā)公司當(dāng)然不服，所以就提起了訴訟，要求撤銷該批復(fù)。所以，就向法院提起了訴訟。

法院歸納了兩個(gè)爭(zhēng)議焦點(diǎn)：第一，本案是不是屬于行政訴訟受案范圍。也就是該行政行為可不可訴，法院受不受理。它是一個(gè)內(nèi)部行為還是一個(gè)具體行政行為。第二，縣人民政府作出的復(fù)函到底合不合法?？纯匆粚彿ㄔ涸趺凑J(rèn)定的。

一審法院認(rèn)為縣人民政府做出的回復(fù)是否可訴。根據(jù)《行政訴訟法》第12條第7項(xiàng)、12項(xiàng)的規(guī)定，人民法院受理公民、法人和其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)侵犯其自主經(jīng)營(yíng)權(quán)，或者農(nóng)村承包權(quán)，農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)以外的其他的人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)的訴訟。本案中縣人民政府對(duì)旅游開(kāi)發(fā)公司做出的回復(fù)，雖然是基于書面的一個(gè)申請(qǐng)，送達(dá)了該公司，復(fù)函中認(rèn)為，居委會(huì)無(wú)權(quán)與旅游開(kāi)發(fā)公司簽訂經(jīng)營(yíng)權(quán)的這種合作協(xié)議，雖然該文件是書面答復(fù)的形式作出的，但其內(nèi)容對(duì)旅游開(kāi)發(fā)公司的經(jīng)營(yíng)權(quán)產(chǎn)生了直接的影響，而且直接斬?cái)嗔似湟院螳@得勝訴的權(quán)利，所以與該公司有確切的利害關(guān)系關(guān)系。其又符合和其他具體行政行為要素條件，所以還認(rèn)為縣人民政府辯稱說(shuō)復(fù)函屬于信訪事項(xiàng)，不具有可撤銷內(nèi)容，這個(gè)觀點(diǎn)法院不予支持，說(shuō)這個(gè)行為是可訴的。

關(guān)于第二個(gè)焦點(diǎn)這個(gè)旅游開(kāi)發(fā)公司認(rèn)為，其享有經(jīng)營(yíng)權(quán)是基于2002年和居委會(huì)簽訂的一個(gè)協(xié)議。該協(xié)議書是否合法有效，應(yīng)當(dāng)經(jīng)過(guò)正當(dāng)?shù)姆ǘǔ绦騺?lái)予以確認(rèn)?？h人民政府直接確認(rèn)該協(xié)議無(wú)效，是違法的，錯(cuò)誤的，于法無(wú)據(jù)。

綜上，法院認(rèn)為縣人民政府作出的復(fù)函主要證據(jù)不足，沒(méi)有經(jīng)過(guò)法定程序，予以撤銷?？h政府不服，向高院提起了上訴。

安徽省高院經(jīng)審理認(rèn)為本案的爭(zhēng)議焦點(diǎn)有三個(gè)：第一，縣人民政府是否作為視格的被告，就是你應(yīng)該告誰(shuí)，你告訴縣行政機(jī)關(guān)對(duì)不對(duì)，這個(gè)事兒本身的糾紛，原來(lái)的糾紛是沒(méi)有縣行政機(jī)關(guān)的指示，與其他的相關(guān)的一些部門，那你現(xiàn)在把縣行政機(jī)關(guān)作為被告到底對(duì)不對(duì)？第二個(gè)焦點(diǎn)，做出的回復(fù)可不可訴。第三，回復(fù)是否合法？縣政府是不是適格的被告？

安徽省高院認(rèn)為，旅游開(kāi)發(fā)公司提交的請(qǐng)示，縣政府作出的回復(fù)。當(dāng)事人對(duì)該回復(fù)提起行政訴訟的被告如何確定？這涉及到行政機(jī)關(guān)各辦公機(jī)構(gòu)的主體資格的問(wèn)題。在我國(guó)行政訴訟機(jī)關(guān)組織架構(gòu)里，各級(jí)政府的辦公機(jī)構(gòu)及辦公廳或辦公室是政府的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)或日常辦公機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)處理日常事務(wù)。其作出的行為代表該行政機(jī)關(guān)的行為，如果對(duì)其作出的行為不服提起訴訟的，應(yīng)當(dāng)以該行政機(jī)關(guān)為被告。所以，本案中縣政府作為適格的被告，應(yīng)當(dāng)是適格的被告。法院稱該辦公室做出的主張，于法無(wú)據(jù)，不予采納。

另外，作出的復(fù)函是否可訴？可訴行政行為是當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)際影響，基本上符合具體行政行為幾大要素，比如主體要素，客體要素，內(nèi)容要素，另外一個(gè)與行政相對(duì)人有直接的利害關(guān)系。直接對(duì)他權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生影響的這種行為，一般都被稱為具體行政行為。

本案中高院詳細(xì)地闡述了該行為的屬于具體行政行為，且對(duì)當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生了實(shí)際影響。因此，認(rèn)定該復(fù)函事實(shí)上從行政機(jī)關(guān)的角度否定了居委會(huì)與該旅游開(kāi)發(fā)公司所簽訂的協(xié)議的效力，復(fù)函對(duì)旅游開(kāi)發(fā)公司權(quán)益造成了實(shí)際的影響，因而是可訴的?？h政府認(rèn)為該復(fù)函不可訴的理由不能成立。

第三個(gè)焦點(diǎn)就是核心內(nèi)容，縣政府作出的復(fù)函中，對(duì)于居委會(huì)與開(kāi)發(fā)公司簽訂的效力做出了認(rèn)定，而該協(xié)議的效力是否合法要經(jīng)法定的機(jī)關(guān)來(lái)確認(rèn)，其行政機(jī)關(guān)無(wú)權(quán)確認(rèn)民事行為的效力問(wèn)題。因此，該復(fù)函于法無(wú)據(jù)，一審判決撤銷，并維持了一審判決，駁回了縣政府的上訴。

這個(gè)案子看到這里，大家一定是覺(jué)得這個(gè)案子最終維護(hù)了這個(gè)企業(yè)的合法權(quán)益，維權(quán)的主張得到了支持。但是這里邊依然有很多問(wèn)題需要咱們注意：

第一，在從事旅游區(qū)、風(fēng)景區(qū)這種類型的企業(yè)，在起初進(jìn)行承包，進(jìn)行轉(zhuǎn)讓，進(jìn)行設(shè)立的時(shí)候，一定要把權(quán)利義務(wù)要搞清楚，不要為日后埋下隱患。其實(shí)在我們接觸的很多案件當(dāng)中，對(duì)于這種經(jīng)營(yíng)權(quán)或者承包權(quán)，或者所有權(quán)往往是和當(dāng)?shù)叵嚓P(guān)的行政機(jī)關(guān)簽訂的一些協(xié)議，之后辦理相關(guān)的證件，比如辦土地的手續(xù)啊，規(guī)劃的手續(xù)，建設(shè)的手續(xù)，產(chǎn)權(quán)的登記等等，一般還是比較順暢的。但是像本案該企業(yè)最初獲得權(quán)利的基礎(chǔ)，是從居委會(huì)手里獲得的，這就會(huì)容易產(chǎn)生一些問(wèn)題。

比如說(shuō)居委會(huì)換了一些領(lǐng)導(dǎo)，然后居委會(huì)的土地被征收，或者居委會(huì)內(nèi)部成員之間產(chǎn)生了矛盾，這都會(huì)影響企業(yè)之后的這種經(jīng)營(yíng)權(quán)。當(dāng)然這是不太常見(jiàn)的一種類型，還有一些非常常見(jiàn)的一些類型，比如說(shuō)風(fēng)景區(qū)、旅游區(qū)在設(shè)立的時(shí)候，同相關(guān)的行政機(jī)關(guān)簽訂了各種協(xié)議，辦理了各種證件，但是因?yàn)轭I(lǐng)導(dǎo)換屆或者行政機(jī)關(guān)的職能轉(zhuǎn)變等等原因?qū)е隆靶鹿俨焕砼f賬”，對(duì)之前做出一些承諾要推翻。對(duì)于這種情況，在處理起來(lái)的時(shí)候更要適用于行政爭(zhēng)議解決方法，也就是行政訴訟。千萬(wàn)不要走民事訴訟，如果一旦走到民事訴訟，我們看到的這類型的案子也比較多，大部分都是輸?shù)煤軕K。跟法院沒(méi)有關(guān)系，這基于行政訴訟和民事訴訟所使用規(guī)則的不同。

民事訴訟是保護(hù)平等主體之間，就是他認(rèn)為你們兩個(gè)是平等的，但是實(shí)際上和行政機(jī)關(guān)產(chǎn)生糾紛的時(shí)候，你們的地位無(wú)論從權(quán)利、證據(jù)的取得等等這些方面地位根本不平等，一個(gè)是管理者，也是被管理者。所以，依法就應(yīng)當(dāng)適用行政訴訟法來(lái)解決。行政訴訟法更多的去約束行政機(jī)關(guān)，更多的去讓行政機(jī)關(guān)承擔(dān)義務(wù)，給予行政相對(duì)人更多的權(quán)利。這樣才能得到一個(gè)相對(duì)公平的結(jié)果。

如果各位企業(yè)主你們也遇到了這樣的情況，一定要從以下四個(gè)方面入手：

第一，初步的去判定自己遇到的這種問(wèn)題，給他予以初步的定性。比如說(shuō)它是合法的還是違法的，比如說(shuō)是行政糾紛還是民事糾紛，有一個(gè)初步的定性。第二，要盡量多的去搜集一些證據(jù)、事實(shí)依據(jù)，包括歷史上的相關(guān)資料或文件。第三，盡量多的去搜集一些法律依據(jù)、法規(guī)依據(jù)、政策依據(jù)，盡量多的去搜集去參考。第四，制定一個(gè)正確的維權(quán)方案，制定一個(gè)全面的維權(quán)方案。