城市治理難，改造難，最難莫過于治理和改造城中村。伴隨城市化、工業(yè)化進(jìn)程的加快，越老越多的城郊農(nóng)村被城市包圍，變身為城中村?！俺侵写濉笔侵敢呀?jīng)納入城市總體規(guī)劃建設(shè)范圍內(nèi)，農(nóng)業(yè)用地通過低價(jià)征用所剩很少或者已經(jīng)沒有，但以住宅用地仍為集體所有性質(zhì)土地為特征，農(nóng)村集體成員由農(nóng)民身份已經(jīng)或者正在轉(zhuǎn)為居民身份，滯后于時(shí)代發(fā)展步伐、游離于現(xiàn)代城市管理體制之外的村民仍在原村居住而形成的村落，亦稱為“都市里的村莊”。“城中村”的成員生活已經(jīng)城市化，但在住宅建設(shè)、土地權(quán)屬、戶籍、行政管理體制上仍然保留著農(nóng)村模式。如在在全國各種規(guī)模的城市中，“城中村”普遍存在。它是城市化進(jìn)程中的必然產(chǎn)物，也是城市繼續(xù)發(fā)展的瓶頸。

一、“城中村”的特點(diǎn)

“城中村”的特點(diǎn)可以總結(jié)為：第一，人口構(gòu)成多元化。通常在“城中村”中，有些村民已經(jīng)由農(nóng)業(yè)戶口轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口，有的還是農(nóng)業(yè)戶口，有些外地人與本村村民結(jié)婚，戶口卻尚未遷入；同時(shí)，“城中村”也是租房人員的聚居地，這里居住著來自不同城市的外地人。第二，房屋土地權(quán)屬多元化。一些土地已經(jīng)被征收為國有，實(shí)質(zhì)上占有使用收益前仍屬于集體所有；一些土地尚未征收屬于集體所有土地?！俺侵写濉敝羞€有大量村民自建房、企業(yè)廠房、政府統(tǒng)一建設(shè)的農(nóng)轉(zhuǎn)居公寓等，其中很多房屋沒有辦理權(quán)屬登記或者權(quán)證不齊全。第三，建筑質(zhì)量參差不齊、基礎(chǔ)設(shè)施落后。“城中村”中既有古老的建筑也有城鎮(zhèn)化過程中新建的房屋，新舊混雜、優(yōu)劣混雜。這也是“城中村”改造的必要性體現(xiàn)。

二、“城中村”土地征收與房屋拆遷的程序

依據(jù)我國法律的規(guī)定，“城中村”改造應(yīng)首先將集體土地征為國有，然后進(jìn)行拆遷。我國目前尚未頒布關(guān)于集體土地上房屋拆遷安置補(bǔ)償?shù)膰壹壏?，只有地方在?shí)踐中不斷探索，出臺了相關(guān)法規(guī)、規(guī)章。地方“城中村”集體土地房屋拆遷的方式一般多采用先將土地征收變?yōu)閲?，再依國有土地上房屋拆遷進(jìn)行補(bǔ)償?shù)某绦颍矗海?）報(bào)省級人民政府批準(zhǔn)；（2）縣、市人民政府作出征收決定；（3）征收補(bǔ)償部門調(diào)查登記；（4）征收補(bǔ)償安置；（5）司法強(qiáng)制拆遷。一些地方在實(shí)踐中倒置或者干脆省略了法定程序，先作出征收決定再報(bào)省級政府批準(zhǔn)，或者忽略了補(bǔ)償安置、強(qiáng)制拆遷，這就使得許多地方“城中村”改造出現(xiàn)了各種亂象。

三、“城中村”改造征收補(bǔ)償過程中應(yīng)注意的熱點(diǎn)問題

（一）征收權(quán)屬存在爭議的房屋。由于權(quán)屬存在爭議的房屋屬于“產(chǎn)權(quán)不明確”的房屋，為了保障征收和改造的順利進(jìn)行，應(yīng)當(dāng)由征收部門提出補(bǔ)償安置方案，報(bào)政府同意后作出補(bǔ)償決定。搬遷前，征收部門應(yīng)當(dāng)就被搬遷房屋的有關(guān)事項(xiàng)向公證機(jī)構(gòu)辦理證據(jù)保全，并且將征收補(bǔ)償資金辦理提存或者提供符合國家質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的安置用房、周轉(zhuǎn)用房后，方可實(shí)施征收。被征收人不接受補(bǔ)償安置的，可以在提存補(bǔ)償金并辦理證據(jù)保全后先行搬遷。

（二）房屋所有權(quán)證尚未從被繼承人名下辦理到繼承人（受遺贈(zèng)人）名下。這是非常常見的現(xiàn)象。在農(nóng)村，子承父業(yè)是理所當(dāng)然的事情，大多數(shù)人意識不到需要辦理法定繼承手續(xù)。我國《物權(quán)法》第二十九條規(guī)定：“因繼承或者受遺贈(zèng)取得物權(quán)的，自繼承或者受遺贈(zèng)開始時(shí)發(fā)生效力。”首先，房屋所有權(quán)證尚未從被繼承人名下辦理到繼承人名下時(shí)，房屋所有權(quán)人可以根據(jù)繼承關(guān)系確認(rèn)，征收部門應(yīng)當(dāng)對繼承人(受遺贈(zèng)人)進(jìn)行征收安置補(bǔ)償；其次，由于房屋所有權(quán)人存在不確定因素，征收部門應(yīng)當(dāng)要求繼承人（受遺贈(zèng)人）提供其合法享有該房屋物權(quán)的證明材料，避免日后發(fā)生糾紛。

（三）被征收人拒絕受領(lǐng)補(bǔ)償款的情況處理。在補(bǔ)償安置協(xié)議簽訂后，若被征收人無法定理由拒絕受領(lǐng)補(bǔ)償款，征收部門應(yīng)該制作通知書，通知被征收人在一定期限內(nèi)領(lǐng)取。這種情況一般發(fā)生在征收部門與被征收人未協(xié)商好或者被征收人后期反悔的情況中，被征收人逾期不領(lǐng)的，征收機(jī)關(guān)可以向公證機(jī)關(guān)辦理提存。

（四）違章建筑的處理。違章建筑，是指違反《土地管理法》、《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》、《村莊和集鎮(zhèn)建設(shè)管理?xiàng)l例》等相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定動(dòng)工建造的房屋及設(shè)施。國家沒有統(tǒng)一的定義，各地方政府則有明確的規(guī)定。一般是指未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證或者違反建設(shè)工程規(guī)劃許可證核定的相關(guān)內(nèi)容建設(shè)的建筑。在城中村形成的過程中，由于城市建設(shè)和規(guī)劃管理的低層次，村民為了解決自身的住房問題，或者是為了出租房屋獲取租金的利益，還有些為了獲得更多的拆遷補(bǔ)償，經(jīng)常在自己的宅基地或村上的閑散土地上建造的大量的房屋，而這些房屋大多沒有經(jīng)過任何規(guī)劃、報(bào)批、報(bào)建，所以在征收和拆遷過程中是不給予任何補(bǔ)償?shù)摹?/p>

四、“城中村”改造要發(fā)揮好政府的作用

（一）政府應(yīng)發(fā)揮好監(jiān)督作用，制止土地的濫征濫用

在城鎮(zhèn)化的快速建設(shè)過程中，盲目拉大建筑規(guī)模，建設(shè)大廣場、大馬路的現(xiàn)象十分普遍，土地浪費(fèi)現(xiàn)象很嚴(yán)重，出現(xiàn)了重大基礎(chǔ)設(shè)施和基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)建設(shè)規(guī)劃之間的統(tǒng)籌不夠，不少建設(shè)規(guī)劃用地規(guī)模、用地標(biāo)準(zhǔn)過于寬松，城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模增長不合理，工業(yè)用地比重過大、利用效率低下等問題。如果繼續(xù)這樣寬打?qū)捰?，較低水平重復(fù)建設(shè)，將會(huì)造成更大的浪費(fèi)，非常不利于開發(fā)區(qū)的科學(xué)開發(fā)建設(shè)。同時(shí)，由于征地的盲目和激進(jìn)，“強(qiáng)征強(qiáng)拆”的現(xiàn)象屢見不鮮，引發(fā)了大量矛盾，嚴(yán)重影響了開發(fā)區(qū)的可持續(xù)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定。在目前大規(guī)模推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的背景之下，某些地方政府借著城鎮(zhèn)化的名義壯大“土地財(cái)政”，擴(kuò)大財(cái)政收入的沖動(dòng)十分強(qiáng)烈。政府應(yīng)該端正態(tài)度，發(fā)揮好監(jiān)督作用，既要防止違法強(qiáng)征強(qiáng)拆的現(xiàn)象，又要制止征地后濫用。

（二）政府應(yīng)做好安置工作，保障失地村民的合法權(quán)益

目前，“城中村”改造在全國各個(gè)城市都在如火如荼地進(jìn)行。開發(fā)商作為企業(yè)，必然以營利為目的。這就需要政府在開發(fā)用地審批時(shí)嚴(yán)格把關(guān)，謹(jǐn)防開發(fā)商非法開發(fā)用地，侵犯到村民的合法權(quán)益。更重要的是要完善對失地村民的社會(huì)保障。土地對于農(nóng)民具有其他資產(chǎn)所不能替代的生產(chǎn)功能、?歸依功能和保障功能，?農(nóng)民為公共利益和地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展放棄對土地占有，這本身就是一種巨大的犧牲，國家理應(yīng)出相應(yīng)的補(bǔ)償，將征地增值收益盡可能多地給予農(nóng)民，甚至可以倒貼補(bǔ)償農(nóng)民。這些以種地為生的農(nóng)民普遍沒有外出的工作經(jīng)驗(yàn)和其他勞動(dòng)技能，且長期生活安逸，競爭能力較弱，面對突然失去經(jīng)濟(jì)來源的狀況，其生存受到很大威脅。所以，政府在決定對“城中村”進(jìn)行改造時(shí)，一方面要保障村民得到相應(yīng)的合理補(bǔ)償，為村民的基本物質(zhì)生活提供保障；另一方面，政府要積極針對村民開辦培訓(xùn)教育活動(dòng)，讓廣大村民學(xué)習(xí)各項(xiàng)勞動(dòng)技能，全面提升自己的素質(zhì)，以參與到城市競爭中去；最后，在村民的回遷住宅區(qū)域內(nèi)，要提供相應(yīng)的公共基礎(chǔ)設(shè)施，保障村民的生活條件。

總之，“城中村”是我國城市化進(jìn)
程中的必然產(chǎn)物，對我國經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展發(fā)揮過積極的促進(jìn)作用，但是隨著城市化的快速發(fā)展，“城中村”又逐漸阻礙了城市的進(jìn)一步發(fā)展。但是，對于大量存在的“城中村”，絕不能簡單地拆除，而應(yīng)該制定詳細(xì)的規(guī)劃，協(xié)調(diào)各方利益，最終既促進(jìn)城市健康快速發(fā)展，又保障村民的合法權(quán)益。（陳晨/文）