征收的主體，意思就是說哪個單位能夠發(fā)動征收這一行政權(quán)力，即誰有權(quán)力征收。

法律規(guī)定：《土地管理法》第四十七條  國家征收土地的，依照法定程序批準(zhǔn)后，由縣級以上地方人民政府予以公告并組織實施。

按照《土地管理法》的規(guī)定，有權(quán)實施征收的主體是縣級以上人民政府，這里對于征收主體有兩個限定，第一，需要行政級別在縣級以上，即鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府是無權(quán)實施征收的；第二，需要實施征收的單位是政府，即縣級以上的自然資源主管部門，某開發(fā)區(qū)管理委員會等等都是無權(quán)單獨實施征收的。

所以，能夠組織實施征收的行政機(jī)關(guān)必須包含縣級以上和人民政府這兩個要素。我們在法律條文中也能看到，實施征收還需要法定程序批準(zhǔn)，對此在后文詳述。

根據(jù)法律的規(guī)定，政府不是隨隨便便想征收哪里就可以征收哪里的，實施征收還需要合理的法定事由。通俗來講，就是必須有法律規(guī)定的情況出現(xiàn)時，縣級以上人民政府才可以申報實施征收。

法律規(guī)定：《土地管理法》第四十五條 為了公共利益的需要，有下列情形之一，確需征收農(nóng)民集體所有的土地的，可以依法實施征收：

（一）軍事和外交需要用地的；

（二）由政府組織實施的能源、交通、水利、通信、郵政等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需要用地的；

（三）由政府組織實施的科技、教育、文化、衛(wèi)生、體育、生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、防災(zāi)減災(zāi)、文物保護(hù)、社區(qū)綜合服務(wù)、社會福利、市政公用、優(yōu)撫安置、英烈保護(hù)等公共事業(yè)需要用地的；

（四）由政府組織實施的扶貧搬遷、保障性安居工程建設(shè)需要用地的；

（五）在土地利用總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍內(nèi)，經(jīng)省級以上人民政府批準(zhǔn)由縣級以上地方人民政府組織實施的成片開發(fā)建設(shè)需要用地的；

（六）法律規(guī)定為公共利益需要可以征收農(nóng)民集體所有的土地的其他情形。

前款規(guī)定的建設(shè)活動，應(yīng)當(dāng)符合國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃和專項規(guī)劃；

第（四）項、第（五）項規(guī)定的建設(shè)活動，還應(yīng)當(dāng)納入國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展年度計劃；第（五）項規(guī)定的成片開發(fā)并應(yīng)當(dāng)符合國務(wù)院自然資源主管部門規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。

筆者將上述事由分成了以下幾類：

1.國家安全用地。包括軍事、外交用地；

2.居民生活用地。包括滿足居民基本生活所需要的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)用地和滿足居民日常基本文化生活所需要的科教文衛(wèi)體以及市政福利設(shè)施用地；

3.居住及開發(fā)建設(shè)用地。包括為扶貧而建設(shè)的住宅工程和其他政府批準(zhǔn)的開發(fā)建設(shè)項目。

對于以上第1類和第2類，筆者認(rèn)為是比較純粹的公共利益用地。而對于第3類，是屬于具備商業(yè)性質(zhì)的公共利益用地。

對于這類用地，《土地管理法》也作出了一些詳細(xì)的要求，即對于扶貧搬遷和保障性安居工程，還要納入國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展年度計劃，對于其他開發(fā)項目還需要符合國務(wù)院自然資源部門規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。

除了要有法定的征收理由之外，征收還應(yīng)當(dāng)滿足國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃和專項規(guī)劃。國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計劃就是指我們常在新聞聽到的“5年規(guī)劃”。土地利用總體規(guī)劃是各級人民政府對于本轄區(qū)內(nèi)各塊土地制定的預(yù)計用途以及開發(fā)方向，詳見《土地管理法》第三章。城鄉(xiāng)規(guī)劃和專項規(guī)劃是指按照《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第二章的規(guī)定制定的城鄉(xiāng)發(fā)展布局以及功能分區(qū)等等。

法律規(guī)定上述標(biāo)準(zhǔn)的主要目的還是強(qiáng)調(diào)征收土地需要符合公共利益，強(qiáng)調(diào)征收土地的目的應(yīng)當(dāng)是促進(jìn)當(dāng)?shù)氐目傮w發(fā)展。

在滿足了征收的主體和征收的法定事由之后，將正式進(jìn)入到土地征收這一法律程序中。筆者將集體土地征收的過程分為三個階段，即調(diào)查公示階段、征收報批階段和征收實施階段。

（一）調(diào)查公示階段

在某一地塊具備被征收的法定事由之后，縣級人民政府可以進(jìn)入集體土地征收的第一個階段，也就是調(diào)查公示階段。

法律依據(jù)：《土地管理法》第四十七條第二款 

縣級以上地方人民政府?dāng)M申請征收土地的，應(yīng)當(dāng)開展擬征收土地現(xiàn)狀調(diào)查和社會穩(wěn)定風(fēng)險評估，并將征收范圍、土地現(xiàn)狀、征收目的、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、安置方式和社會保障等在擬征收土地所在的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）和村、村民小組范圍內(nèi)公告至少三十日，聽取被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員、村民委員會和其他利害關(guān)系人的意見。

多數(shù)被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員認(rèn)為征地補(bǔ)償安置方案不符合法律、法規(guī)規(guī)定的，縣級以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)組織召開聽證會，并根據(jù)法律、法規(guī)的規(guī)定和聽證會情況修改方案。

擬征收土地的所有權(quán)人、使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)在公告規(guī)定期限內(nèi)，持不動產(chǎn)權(quán)屬證明材料辦理補(bǔ)償?shù)怯洝？h級以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)組織有關(guān)部門測算并落實有關(guān)費用，保證足額到位，與擬征收土地的所有權(quán)人、使用權(quán)人就補(bǔ)償、安置等簽訂協(xié)議；個別確實難以達(dá)成協(xié)議的，應(yīng)當(dāng)在申請征收土地時如實說明。相關(guān)前期工作完成后，縣級以上地方人民政府方可申請征收土地。

《土地管理法》第四十八條 

征收土地應(yīng)當(dāng)給予公平、合理的補(bǔ)償，保障被征地農(nóng)民原有生活水平不降低、長遠(yuǎn)生計有保障。 

征收土地應(yīng)當(dāng)依法及時足額支付土地補(bǔ)償費、安置補(bǔ)助費以及農(nóng)村村民住宅、其他地上附著物和青苗等的補(bǔ)償費用，并安排被征地農(nóng)民的社會保障費用。 

征收農(nóng)用地的土地補(bǔ)償費、安置補(bǔ)助費標(biāo)準(zhǔn)由省、自治區(qū)、直轄市通過制定公布區(qū)片綜合地價確定。制定區(qū)片綜合地價應(yīng)當(dāng)綜合考慮土地原用途、土地資源條件、土地產(chǎn)值、土地區(qū)位、土地供求關(guān)系、人口以及經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平等因素，并至少每三年調(diào)整或者重新公布一次。 

征收農(nóng)用地以外的其他土地、地上附著物和青苗等的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，由省、自治區(qū)、直轄市制定。對其中的農(nóng)村村民住宅，應(yīng)當(dāng)按照先補(bǔ)償后搬遷、居住條件有改善的原則，尊重農(nóng)村村民意愿，采取重新安排宅基地建房、提供安置房或者貨幣補(bǔ)償?shù)确绞浇o予公平、合理的補(bǔ)償，并對因征收造成的搬遷、臨時安置等費用予以補(bǔ)償，保障農(nóng)村村民居住的權(quán)利和合法的住房財產(chǎn)權(quán)益。 

縣級以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)將被征地農(nóng)民納入相應(yīng)的養(yǎng)老等社會保障體系。被征地農(nóng)民的社會保障費用主要用于符合條件的被征地農(nóng)民的養(yǎng)老保險等社會保險繳費補(bǔ)貼。被征地農(nóng)民社會保障費用的籌集、管理和使用辦法，由省、自治區(qū)、直轄市制定。

在這一階段，實施征收的人民政府應(yīng)當(dāng)進(jìn)行的程序如下：

1. 對擬被征收的土地現(xiàn)狀進(jìn)行調(diào)查，出具調(diào)查報告。

2. 對擬被征收的土地進(jìn)行社會穩(wěn)定風(fēng)險評估，出具評估結(jié)果。

3. 明確征收四至，編制補(bǔ)償安置方案以及失地農(nóng)民保障方案。

4. 將征收范圍、土地現(xiàn)狀、征收目的、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、安置方式和社會保障等事項在被征地鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）進(jìn)行公示，至少30日。

5. 將上述事項在被征地村、村民小組范圍內(nèi)公示，至少30日。

6. 多數(shù)被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員（即村民）對補(bǔ)償安置方案有意見，擬實施征收的縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)組織召開聽證會，并在法律、法規(guī)范圍內(nèi)根據(jù)聽證會的情況修改補(bǔ)償方案。

7. 被征收人持權(quán)屬證明材料辦理補(bǔ)償?shù)怯洝?/span>

8. 擬實施征收的縣級以上人民政府對被征收人的土地和地上房屋等進(jìn)行評估測量，設(shè)立?？顚舯Ｕ涎a(bǔ)償款足額到位。

9. 擬實施征收的人民政府與同意征收的被征收人簽訂補(bǔ)償安置協(xié)議，并記錄其余無法達(dá)成協(xié)議人員的實際情況。

對于前述調(diào)查公示環(huán)節(jié)，筆者給出如下建議：

第一，被征收人在擬征地政府報批征收之前，有權(quán)利對補(bǔ)償方案的公平性及合理性發(fā)表意見，人民政府在收到意見后應(yīng)當(dāng)召開聽證會進(jìn)行論證，以保障被征收人的合法權(quán)益。

第二，被征收人如果對補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等相關(guān)事項均無異議，應(yīng)當(dāng)在上述事項公示期內(nèi)到指定地點進(jìn)行補(bǔ)償?shù)怯?，并與征收單位簽訂補(bǔ)償協(xié)議。在協(xié)議簽訂后，應(yīng)當(dāng)依法交出土地。

第三，被征收人如果同意政府進(jìn)行征收，但對于自家的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)或是自家的補(bǔ)償內(nèi)容存在異議，此時被征收人還是可以進(jìn)行補(bǔ)償?shù)怯浀?，但在補(bǔ)償?shù)怯洉r應(yīng)當(dāng)注意，如果登記簿上記載的信息與被征收人的實際情況不一致，應(yīng)當(dāng)要求在登記簿上進(jìn)行備注，如果相關(guān)單位不予備注的，切不可在登記簿上簽字。

第四，如果被征收人還有一些事項沒有與政府達(dá)成一致，切不可隨意在補(bǔ)償協(xié)議上簽字，補(bǔ)償協(xié)議應(yīng)當(dāng)?shù)鹊脚c政府協(xié)商一致且無誤后方可簽字。

綜上，在這一階段，補(bǔ)償方案聽證程序、補(bǔ)償?shù)怯洺绦?、補(bǔ)償協(xié)議簽字程序都是十分重要的。如果被征收人對征收不滿意，切不可隨意放過上述權(quán)利救濟(jì)的機(jī)會。咨詢委托律師，也應(yīng)當(dāng)從“土地征收啟動公告”發(fā)布時及時進(jìn)行，切勿拖延耽擱至簽協(xié)議甚至拆除房屋時才想起來。

（二）征收報批階段

在調(diào)查公示結(jié)束后，擬征地的人民政府應(yīng)當(dāng)將匯總來的征地材料按照法律規(guī)定報請有批準(zhǔn)權(quán)的機(jī)關(guān)批準(zhǔn)。

請注意一個即將發(fā)生的重要的事實：根據(jù)《土地管理法實施條例（修訂草案）》（征求意見稿）的修訂說明，征地報批階段的“一書四方案”將可能被整合，僅剩下農(nóng)用地轉(zhuǎn)用方案和土地征收申請。

法律依據(jù)：《土地管理法》第四十六條 征收下列土地的，由國務(wù)院批準(zhǔn)：

（一）永久基本農(nóng)田；

（二）永久基本農(nóng)田以外的耕地超過三十五公頃的；

（三）其他土地超過七十公頃的。

征收前款規(guī)定以外的土地的，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)。

征收農(nóng)用地的，應(yīng)當(dāng)依照本法第四十四條的規(guī)定先行辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批。其中，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的，同時辦理征地審批手續(xù)，不再另行辦理征地審批；經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府在征地批準(zhǔn)權(quán)限內(nèi)批準(zhǔn)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的，同時辦理征地審批手續(xù)，不再另行辦理征地審批，超過征地批準(zhǔn)權(quán)限的，應(yīng)當(dāng)依照本條第一款的規(guī)定另行辦理征地審批。

有權(quán)批準(zhǔn)征收的行政機(jī)關(guān)有兩級，即國務(wù)院和省級人民政府。審批權(quán)限的劃分是按照土地用途來界定的。如果涉及基本農(nóng)田，那無論多少面積都應(yīng)當(dāng)由國務(wù)院批準(zhǔn)。如果是耕地超過了35公頃或是任意土地超過了70公頃，也均應(yīng)當(dāng)由國務(wù)院批準(zhǔn)。

（根據(jù)國務(wù)院《關(guān)于授權(quán)和委托用地審批權(quán)的決定》，相當(dāng)一部分農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批、土地征收審批權(quán)限被授權(quán)、委托給省級政府行使，2020年大多數(shù)征地批準(zhǔn)文件將由省政府作出）

對于其他土地征收項目，則可以由省級人民政府批準(zhǔn)。有批準(zhǔn)權(quán)的政府批準(zhǔn)征地后，會作出一份征地批準(zhǔn)文件，也就是我們俗稱征地批復(fù)。

如果是省級政府作出的征地批復(fù)，被征收人在知曉后可以申請行政復(fù)議。對復(fù)議結(jié)果不服的，還可以根據(jù)情況需要申請國務(wù)院裁決。如果是國務(wù)院作出的，則為終局決定。

征地批復(fù)作出后，即說明該地塊由集體土地變成了國有土地。被征收人享有的土地所有權(quán)滅失，并產(chǎn)生獲得征地補(bǔ)償?shù)臋?quán)利。

（三）征收實施階段

征地被批準(zhǔn)后，擬實施征地的縣級以上政府應(yīng)當(dāng)在被征收地塊對批準(zhǔn)事項進(jìn)行公告，并組織實施征收。

法律依據(jù)：《土地管理法》第四十七條 國家征收土地的，依照法定程序批準(zhǔn)后，由縣級以上地方人民政府予以公告并組織實施。

現(xiàn)行《土地管理法實施條例》第四十五條 違反土地管理法律、法規(guī)規(guī)定，阻撓國家建設(shè)征收土地的，由縣級以上人民政府土地行政主管部門責(zé)令交出土地；拒不交出土地的，申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。

在征地批復(fù)公告后，標(biāo)志著征收進(jìn)入實施階段。對于這個階段還沒有簽訂協(xié)議的被征收人，實施征收的人民政府將與其進(jìn)一步協(xié)商，如果協(xié)商不成，政府將對個別被征收人作出責(zé)令交地的決定，并按照原定的補(bǔ)償方案對其補(bǔ)償。

如果被征收人在收到責(zé)令交地決定后依然不交出土地的，政府應(yīng)當(dāng)申請法院來強(qiáng)制被征收人騰退土地。

至人民法院強(qiáng)制執(zhí)行完畢后，征收基本完成。實施征收的人民政府應(yīng)當(dāng)對被征收地塊進(jìn)行清理，整理出凈地后，再通過劃撥或是出讓的方式將該地塊交給新的開發(fā)單位，以建設(shè)新的項目。

在最后的階段中，被征地農(nóng)民要及時針對責(zé)令交出土地決定或者分戶作出的“征地補(bǔ)償安置決定”（名稱各地有所不同，但其意義差別不大，類似于國有土地上房屋征收中的征收補(bǔ)償決定）提起行政訴訟，尋求對征地全流程的全面審查。