導讀：招商引資協(xié)議是行政機關與投資企業(yè)簽訂的協(xié)議，旨在引進吸引企業(yè)投資地方，發(fā)展地方經濟，是政府吸引投資者的活動。政府招商引資時與投資者達成的協(xié)議就是招商引資合同。學術界對招商引資合同的性質有著不同的觀點。有的認為招商合同是行政合同，因為招商合同的雙方當事人不是平等主體；有的認為合同的簽訂中雙方進行了平等協(xié)商，招商合同符合民事合同的基本特征；還有的認為招商合同既不是典型的行政合同，也不是典型的民事合同，應屬于兼具行政行為、民事行為的諾成性混合型合同。那么招商引資合同屬于行政合同還是民事合同呢？發(fā)生糾紛后提起的是民事訴訟還是行政訴訟呢？本文，筆者將從民事和行政兩個救濟方向的角度探討在招商引資協(xié)議糾紛中，企業(yè)應當如何通過法律途徑保護自身合法權益。

【案情簡介：招商引資遭遇“新官不理舊賬”】

安徽省江南產業(yè)集中區(qū)管委會（以下統(tǒng)稱產業(yè)區(qū)管委會）與安徽開福機械有限公司（以下統(tǒng)稱開福公司）先后于2015年8月10日和2016年5月10日簽訂《（租賃新材料產業(yè)園標準化廠房）項目投資協(xié)議書》、《補充協(xié)議書》（以下統(tǒng)稱招商引資協(xié)議）。

協(xié)議約定，只要開福公司租賃產業(yè)集中區(qū)中安徽江之南建設發(fā)展有限公司（以下簡稱江之南建設公司）自建的10棟廠房，并與之簽訂租賃合同且符合招商引資協(xié)議約定的投資、產量、規(guī)模等標準，產業(yè)區(qū)管委會就每年給予開福公司固定資產投資獎勵、標房標配補貼、租金補貼、用工補貼、資金貸款擔保等各項優(yōu)惠政策。

開福公司認為產業(yè)區(qū)管委會的各項優(yōu)惠政策十分誘人，對于企業(yè)前期的發(fā)展幫助很大，就與之簽訂了招商引資協(xié)議。但是好景不長，兩年之后，原來的產業(yè)區(qū)管委會領導落馬，新領導上任之后，對前任領導所簽的招商引資協(xié)議一概不認，果斷停止了對開福公司的各項優(yōu)惠補貼。

沒有了政府的優(yōu)惠補貼，開福公司勉強維持了不到兩年，公司就已經瀕臨破產，而且還拖欠了大量的租金和銀行貸款。隨后，江之南建筑公司一紙訴狀將開福公司訴至法庭，要求其支付拖欠兩年的廠房租金及違約金共計300多萬元。銀行也將開福公司訴至法院要求其歸還巨額貸款。

產業(yè)區(qū)管委會以各種理由不撥付政府福利補貼，江之南公司又在后面緊追不舍，工廠停業(yè)，官司纏身，開福公司此時是叫天天不應，叫地地不靈。無奈，其只得將產業(yè)區(qū)管委會訴至法院，要求其繼續(xù)履行投資協(xié)議，并對開福公司的損失予以賠償。但是作為企業(yè)方應該如何選擇訴訟方向呢？是民事合同違約呢？還是行政訴訟狀告政府不作為并要求賠償呢？

【法律分析：招商引資協(xié)議的雙重性】

上述案例在實踐中并不鮮見，但是由于此類案件的特殊性質，實踐中的處理方式也是五花八門。招商引資協(xié)議從本質上看屬于受行政權監(jiān)督的契約關系，從形式上看又具有雙重屬性——一方面具有合同的基本屬性，即雙方之間通過要約、承諾建立契約關系；另一方面具有行政屬性，即行政相對人一方的私法權利受到行政機關公法權力的限制。

就像本案，一方面，產業(yè)區(qū)管委會要求開福公司租賃廠房的特定位置，每年要符合協(xié)議約定的投資規(guī)模、產量要求等，政府對其有一系列政策上的約束，具有一定的行政屬性；另一方面，此協(xié)議又是開福公司與產業(yè)區(qū)管委會就有關事項通過協(xié)商一致的方式所達成的協(xié)議，具有民事合同屬性的特征。那么本案發(fā)生糾紛后，開福公司應當通過哪種途徑來保護自身合法權益呢？

【救濟途徑】

招商引資既不是典型的民事行為也不是典型的行政行為，那么當政府不履行招商合同中的義務時就不能籠統(tǒng)處置，而要根據(jù)政府不履行之義務的性質對政府的違約行為加以區(qū)分。具體救濟途徑大致分為以下兩種：

一、行政訴訟方向：

本案中政府為了達到引資的目的在協(xié)議中對開福公司做出的行政承諾以及行政獎勵，在行政法理論中屬于行政行為。當政府不履行約定的行政承諾或行政獎勵時，當事人可以從行政訴訟方向采取相應的救濟措施來保護自身合法權益。

（1）復議。由于行政承諾屬于行政行為，政府拒不履行的，相對人當然可以向作出機關及其上級機關提起復議。

（2）訴訟。行政承諾屬于具體行政行為，具有相對性和可訴性，符合行政訴訟的法定條件。

（3）國家賠償?！秶屹r償法》并沒有違反行政承諾的賠償規(guī)定，但信賴保護原則要求政府對自己的行為或承諾應守信用，不得隨意變更，不得反復無常。若違反承諾給公民、法人或者其他組織造成財產損失的，政府應當依法給予賠償。故當政府不履行行政承諾時，相對人有權要求政府予以賠償。

二、民事訴訟方向：

由于招商合同是經過談判、協(xié)商而制定的共同承認、共同遵守的文件，利用協(xié)議來約定權利義務也是各種社會主體普遍采用的手段，因此其也具有民事合同的特征，所以政府在合同中也承擔著大量的民事義務。

當政府不履行民事義務時，其違約行為當然屬于民事違約行為，應承擔相應的違約責任。當政府發(fā)生民事違約行為，則可以按照《合同法》關于違約責任的規(guī)定來處理。

但是綜合考慮本案，選擇行政訴訟程序方向的話，會更加有利于全面審查招商引資協(xié)議當中各項行政承諾適用行政法律規(guī)范的合法性和合約性，若協(xié)議中存在行政許可等行政行為的話，適用行政訴訟程序審理也較為事宜。

因此，在處理招商引資合同糾紛的過程中，還應當綜合考慮招商協(xié)議中各項條款的性質，在訴訟請求、訴訟類型以及訴訟標的上合理選擇，靈活應對，從而切實保護投資者的權益，使招商引資更加合法化、有序化。

在明律師最后想提示大家的是，招商引資具有很強的政策性和靈活性，對優(yōu)化配置資金資源有重要作用，也為地方經濟建設作出了貢獻。但由于招商引資的靈活性及法律失位，再加上行政權力缺乏制衡，招商引資中，政府違約行為屢見不鮮，這實質上不但不利于保護投資者而且也是對市場資源的一種潛在浪費。面對多種多樣、形形色色的招商引資協(xié)議，我們還是應當對招商合同中涉及的政府違約行為細化區(qū)分，具體分析，正確把握訴訟方向，為當事人爭取最大化的權益。（作者：張琬鈞 北京在明律師事務所）