摘要：長期以來中國是依靠行政手段征用農村集體所有的土地而不是依據市場手段從農民手中購買土地。農村土地征用制度存在的最大缺陷是征地補償標準遠遠低于土地市場價格，嚴重損害農民經濟利益。必須按照市場公平原則，把現(xiàn)行的土地征用制度改為土地征購制度，這樣才能最大限度的保護農民利益。

關鍵詞：土地征用制度;缺陷;改革

中國現(xiàn)行的土地征用制度存在許多弊端，其中最主要的是征用土地的補償標準遠遠低于土地市場價格，嚴重侵害農民經濟利益。所以，必須對現(xiàn)行的農村土地征用制度進行改革。

一、農村土地征用中侵害農民利益現(xiàn)狀

改革開放以來特別是20世紀90年代以來中國進入了快速工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的歷史階段，城市建設、工業(yè)建設和其他基礎設施建設等非農建設用地的需求也隨之大量增加，每年都有大量的農業(yè)用地轉化為非農業(yè)用地。據中國社科院農村發(fā)展研究所提供的數(shù)據，從1990～2002年，全國占用耕地4736萬畝用于非農建設。近年來，中國非農建設占用耕地每年約250-300萬畝，如果按人均1畝地推算，那就意味著每年大約有250萬到300萬農民失去土地，變成失地農民。據估計，目前中國完全失去土地或部分失去土地的農民至少在4000萬人以上?！吨腥A人民共和國憲法》規(guī)定：“農村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有;宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有?！鞭r村集體所有的土地除了由本集體經濟組織和個人依法使用外，在國家進行經濟、文化、國防建設以及興辦社會公共事業(yè)時可以依法由國家征用。國家是依靠行政手段征用農村集體所有的土地而不是依據市場手段從農民手中購買土地。農村土地征用制度存在的最大問題是補償標準低，補償標準遠遠低于土地市場價格，嚴重損害農民經濟利益。1998年修訂的《中華人民共和國土地管理法》規(guī)定，征用耕地的補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費。土地補償費為該耕地被征用前3年平均年產值的6-10倍。安置補助費按照需要安置的農業(yè)人口數(shù)計算，每人的補助標準為該耕地被征用前3年平均年產值的4-6倍。被征用土地上的附著物和青苗的補償標準，由省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定。補償總額不超過被征用前3年平均年產值的30倍。目前，國家征用農民集體土地的征地總費用每畝5萬元左右，國家各級相關部門收取的稅費大約2.5萬元，給予集體和農民的征地補償約2.5萬元，其中70-80%給農民，農民實際得到的土地補償費每畝1.7-2萬元左右。2004年，國家又進一步規(guī)定，如果給予被征地農民的土地補償費和安置補助費合計按30倍計算，仍不足以使農民保持原有生活水平的話，當?shù)厝嗣裾畬膰型恋赜袃斒褂檬找嬷袆澇鲆欢ū壤o予補貼。但是，許多地方執(zhí)行不力。另外，征用農民土地還導致部分失地農民成為無地可種、無業(yè)可就社會流民，一定程度上侵犯了農民的就業(yè)權。

二、中國現(xiàn)行的農村集體土地征用制度缺陷分析

中國現(xiàn)行征地制度的法律依據是《中華人民共和國憲法》和《中華人民共和國土地管理法》?！稇椃ā返?0條，《土地管理法》第2條都明確規(guī)定：國家為了公共利益的需要，可依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并給予補償。中國征地補償理論和制度設計有明顯的計劃經濟體制特征。在社會主義市場經濟不斷發(fā)展的條件下，仍按計劃經濟條件下的做法征地，必然引發(fā)矛盾。它的缺陷主要有以下方面。

一是法律規(guī)定不完備，導致征地權運用范圍過大，沒有充分尊重農民對土地財產的所有權及使用、收益和處分權。中國憲法和相關法律雖然強調國家為了公共利益的需要可以對土地進行征用，但未對公共利益做出明確的界定，經營性用地也打著公共利益幌子進行征用，導致征地范圍過寬?！锻恋毓芾矸ā返?3條規(guī)定：“農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業(yè)建設。”第43條規(guī)定：“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地”。這就是說，只有國有土地使用權才能上市流轉，農村集體的土地不能上市流轉，而征用權的行使是集體土地變?yōu)閲械奈ㄒ煌緩?當建設用地需求上升，非公益性經營項目建設需占用集體土地，土地征用成為目前唯一可行的制度安排。無論公益性用地還是經營性用地，都是沿用強制性征地的辦法。這種建設用地統(tǒng)一由國家征用、政府壟斷土地一級市場的土地使用制度，在征地與供地之間制造了一個利益空間，為地方政府“以地生財”創(chuàng)造條件。客觀上形成“土地征占越多，政府利益越大，部門福利越好”的機制。而農民則無緣于土地在工業(yè)化、城市化進程中的價值增值。

二是征地補償標準不合理。《土地管理法》第47條規(guī)定：征收土地的，按照被征收土地的原用途給予補償。征收耕地的補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費。征收耕地的土地補償費，為該耕地被征收前3年平均年產值的6-10倍。征收耕地的安置補助費，按照需要安置的農業(yè)人口數(shù)計算。需要安置的農業(yè)人口數(shù)，按照被征收的耕地數(shù)量除以征地前被征收單位平均每人占有耕地的數(shù)量計算。每一個需要安置的農業(yè)人口的安置補助費標準，為該耕地被征收前3年平均年產值的4-6倍。但是，每公頃被征收耕地的安置補助費，最高不得超過被征收前3年平均年產值的15倍。土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征收前3年平均年產值的30倍。由于中國農村整體上社會保障體制尚未建立，即使有的地方建立了社保機制也不完善，土地對農民具有重要的保障功能與歸依功能，相比較農民已有的經濟基礎和今后的需要，現(xiàn)有的補償標準難以保證農民原有生活水平的保持或改善，更難于保證農民的后續(xù)發(fā)展。

三是國有和集體土地差別對待，存在明顯的不公平。目前，建設用地占用城市國有土地使用權，雖然在本質上也是借助國家行政權力對公民土地使用權的強制取得，但并未歸入征用范疇，而是由拆遷方面的法規(guī)加以調整。數(shù)據顯示，城市道路建設總投資當中拆遷費用要占30%。相對城市拆遷戶來說，農民對土地的依賴性更強，但在征用中卻無法享受同等的待遇。在土地征用中政府動用國家征地權，以相當?shù)土摹把a償”價格對農民集體土地永久性所有權實行“買斷”，再以較高的價格出讓給土地使用者(公司或企業(yè))。農民(包括農村集體經濟組織)在得到一定的土地補償后永久性失去在土地上投入、收益的權利。同樣是土地的所有權、使用權，國家與集體之間卻存在產權歧視，這不僅制約了農村經濟結構調整，也在客觀上促成了國家土地征用權的超范圍使用和集體非農建設用地的灰色流轉。