【內(nèi)容提要】我國法律對農(nóng)村集體土地的征用及補(bǔ)償制度存在缺陷，實踐中征地和補(bǔ)償過程引發(fā)了一系列問題，農(nóng)民的權(quán)益不能得到法律的充分保障，由此激發(fā)了大量社會矛盾。如何來完善現(xiàn)有的征地和補(bǔ)償制度，如何做到確實保護(hù)被征地農(nóng)民的權(quán)益，本文就此進(jìn)行探討。

隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，社會對土地的需求也越來越大，農(nóng)村集體土地不斷地被征用。但是由于我國現(xiàn)行的土地法規(guī)存在著缺陷，在征地及相關(guān)的補(bǔ)償?shù)冗^程中引發(fā)了眾多問題。被征地農(nóng)民的權(quán)益受到嚴(yán)重?fù)p害。農(nóng)民是弱勢群體，而被征地農(nóng)民則是弱者中的弱者。如何來確實保障他們的合法權(quán)益?筆者試圖從目前土地征用現(xiàn)狀及相關(guān)法律規(guī)定進(jìn)行分析，提出解決方式和建議。

一、土地征用的基本內(nèi)涵

我國的農(nóng)村土地征用是發(fā)生在國家與集體之間所有權(quán)的轉(zhuǎn)移，是國家為公共利益的需要，依法強(qiáng)制取得農(nóng)村集體土地并給予相應(yīng)補(bǔ)償?shù)男袨椤Ｍ恋卣饔镁哂袕?qiáng)制性。

二、我國農(nóng)村集體土地征用過程中存在的問題

目前我國的土地所有權(quán)歸屬只有兩種：一是由國家所有，二是農(nóng)村集體所有(因此作為個體的農(nóng)民是不享有土地所有權(quán)的，只有土地使用權(quán))。農(nóng)村土地征用就是發(fā)生在國家與集體之間所有權(quán)的轉(zhuǎn)移。這種看起來簡單的所有權(quán)轉(zhuǎn)移，在實踐中卻長生了大量的問題。

(一)被征地農(nóng)民的權(quán)益受到嚴(yán)重侵害，生活失去保障，社會秩序不穩(wěn)定。

土地是農(nóng)民的重要生產(chǎn)資料，征地實際上讓農(nóng)民失去了一項重要的資源的財產(chǎn)利益，同時也失去了與土地相關(guān)的一系列權(quán)利。而征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)又偏低，補(bǔ)償還經(jīng)常無法到位，勞動力安置難以得到解決，從而產(chǎn)生了許多糾紛，影響社會的穩(wěn)定。浙江省一項調(diào)查表明：如果征地成本為100，被征土地收益格局大致是政府占二至三成，企業(yè)占四至五成，村級組織近三成，農(nóng)民僅僅占5%至10%。此例可以證明該論點。因為失去土地耕作且沒有得到相應(yīng)補(bǔ)償，大量的被征地農(nóng)民成了失地又失業(yè)的人，生活極為困難。因此許多農(nóng)民選擇進(jìn)城打工，形成城市“邊緣人”，從而成為社會不穩(wěn)定的因素之一。

(二)土地征用中“權(quán)力尋租”現(xiàn)象嚴(yán)重

《土地管理法》第四十五條、四十六條規(guī)定了征用土地的批準(zhǔn)權(quán)和相關(guān)程序。由于這兩條的規(guī)定相當(dāng)原則，這就為某些地方，某些官員違規(guī)批準(zhǔn)征地提供了廣闊的權(quán)力尋租空間。他們借著法條的不足濫用國家權(quán)力，以權(quán)謀私。許多地方更是打著“公共利益”的旗號為地方利益著想，擴(kuò)大征地范圍，為一些商業(yè)目的用地提供方便，使農(nóng)用地保有量減少，損害農(nóng)民和國家的利益。比如，《河北日報》2001年8月29日發(fā)表了一篇名為《權(quán)力尋租害莫大焉——邢臺土地批租領(lǐng)域特大“窩案”引發(fā)的思索》。文章報道以原邢臺市副市長段鋼為首的20名多政府官員利用職權(quán)非法批租大量土地，造成國家和農(nóng)民利益的極大損失。僅為邢臺市交通局代辦征地手續(xù)，為高速公路征地時的自批自征自賣，以及為邢臺市經(jīng)濟(jì)實用住房中心征地時涂改地價、少交費用這3筆，就使國家資產(chǎn)流失近2000萬元。同時據(jù)有關(guān)統(tǒng)計數(shù)字表明，2000年上半年，邢臺市發(fā)生的20起赴省上訪中，就有10起與土地批租有關(guān)。

(三)擾亂了地產(chǎn)市場

1、各級政府大建開發(fā)區(qū)、工業(yè)區(qū)，圈占了大片農(nóng)地，虛抬地產(chǎn)價格。近年，我國房地產(chǎn)市場持續(xù)發(fā)熱，大有房地產(chǎn)泡沫經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)象與此是脫不開關(guān)系的。

2、在集體土地所有權(quán)出讓繁瑣，費用高昂(特別是其中的尋租)的情況下，各種規(guī)避手段滋生，致使土地供應(yīng)量違規(guī)上揚，從而扭曲了市場價格，誤導(dǎo)了資金流向，地產(chǎn)市場的虛假繁榮也就難免會出現(xiàn)，影響了國民經(jīng)濟(jì)的健康運行。

三、影響我國農(nóng)村集體土地征用的制度障礙

在土地征用過程中出現(xiàn)上述問題的原因是多樣的，主要有以下幾個方面。

(一)立法對“公共利益”的概念界定模糊

《土地管理法》第二條第四款規(guī)定：國家為公共利益的需要，可以依法對集體所有的土地實行征用。但是法條并沒有解釋何為“公共利益”。而學(xué)術(shù)界對什么是“公共利益”則是眾說紛紜，沒有一個統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。有學(xué)者認(rèn)為公共利益就是國家利益;有的學(xué)者則認(rèn)為公共利益實為社會整體利益;還有學(xué)者則持公共利益以個人利益為基礎(chǔ)，是個人利益的相加的觀點。部分學(xué)者認(rèn)為公共利益的主體是公眾，不能和個人、集體相混淆，也不能以國家來代替。

由于法條和理論的雙重缺陷，導(dǎo)致了公共利益的概念模糊不清，使征地目的不明確征地范圍擴(kuò)大化。這就使地方政府在征用農(nóng)地時常常故意曲解公共利益的意思，為地方謀取利益而棄國家利益于不顧，將帶有營利色彩的基礎(chǔ)設(shè)施和醫(yī)療等商業(yè)目的用地納入征地范圍。

(二)土地征用制度不合理，補(bǔ)償范圍狹窄、標(biāo)準(zhǔn)偏低

根據(jù)《土地管理法》第四十七條規(guī)定征用土地按土地的原用途給予補(bǔ)償;征用耕地的補(bǔ)償費用只包括土地補(bǔ)償費、安置補(bǔ)助費及地上附著物和青苗補(bǔ)償費。如果是菜地則還有新菜地的建設(shè)基金。征用耕地的土地補(bǔ)償費用為該耕地被征用前3年平均年產(chǎn)量的6到10倍。每一個需要安置的農(nóng)業(yè)人口的補(bǔ)助費用標(biāo)準(zhǔn)為該耕地被征前3年平均年產(chǎn)值的4至6倍，但是最高不超過15倍。耕地補(bǔ)償費和安置費兩者相加不超過30倍。青苗及土地附著物補(bǔ)償費標(biāo)準(zhǔn)由各省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定。

國務(wù)院發(fā)展中心初步測算，即使按每畝耕地產(chǎn)量2000斤，糧食價格0.5元/斤計算,則一畝地年產(chǎn)值為1000元.即便按十倍年產(chǎn)值補(bǔ)償也不過1萬元。即使是如此低的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，地方政府還是要克扣、拖欠補(bǔ)償費用。如1999年福建漳浦機(jī)場征地，建設(shè)單位與地方達(dá)成協(xié)議;水田2000元/畝，旱地1000元/畝，明顯低于法定最低補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。2001年四川318國道征地應(yīng)按1014元/畝測算補(bǔ)償而當(dāng)?shù)卣畢s按650元/畝計算。許多地方政府就是這樣“以地生財”的。農(nóng)民權(quán)益怎能不受損!

青苗及土地附著物補(bǔ)償由各省市自定，但普遍也不高。江蘇鹽城每畝只有幾百。廈門市每畝則不低于2540元。而福建省的標(biāo)準(zhǔn)則是農(nóng)作物按前三年平均年產(chǎn)值的一倍。南京室規(guī)定按一季農(nóng)作物的產(chǎn)值計算，能收獲的不予補(bǔ)償。泰州市規(guī)定一般以被征用土地前三年產(chǎn)值的50%計算，一年生農(nóng)作物按全年產(chǎn)值計算，能收獲的不予補(bǔ)償或適當(dāng)補(bǔ)償。婁底市規(guī)定青苗長期不到一年的按一季產(chǎn)值計算，一年以上按年產(chǎn)值計算，或根據(jù)生長期的損失補(bǔ)償。