【出處】中華工商時報
【關鍵詞】土地所有權；農民集體；國有
【寫作年份】2010年

【正文】

由征地補償引發(fā)的干群糾紛，各地時有發(fā)生。

如何減少征地補償糾紛？筆者認為必須采取一項治本措施：消除現(xiàn)有法律體系中集體所有土地名、實不符的矛盾，將農民集體所有土地的所有權全部收歸國有，而只給農民以土地的用益物權。

一、現(xiàn)行法律關于農村土地所有權與處置權的規(guī)定自相矛盾

其不同法條間的自相矛盾在于：

其一，憲法和法律規(guī)定農村和城郊的絕大部分土地屬于農民集體所有?！稇椃ā返谑畻l第二款規(guī)定：“農村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。”《土地管理法》第八條、《民法通則》第七十四條也作了與此基本相同的規(guī)定。

其二，法律賦予農民集體對自己所有的土地享有處分權。一是《物權法》第五十八條中規(guī)定“集體所有的不動產和動產包括”“法律規(guī)定屬于集體所有的土地和森林、山嶺、草原、荒地、灘涂”。二是《物權法》第三十九條規(guī)定：“所有權人對自己的不動產或者動產，依法享有占有、使用、收益和處分的權利?！比恰睹穹ㄍ▌t》第七十一條也規(guī)定：“財產所有權是指所有人依法對自己的財產享有占有、使用、收益和處分的權利。”《中華人民共和國民法通則釋義》中還這么解釋：“所有權具有支配物的所有權能，包括占有、使用、收益、處分。所有權在法律上屬于絕對權，…除了所有人外其他人都有不侵犯所有權和尊重所有權的義務。所有權因為是支配性權利，具有強烈的排他性，…所有權具有永恒性，無期限限制”。

其三，《土地管理法》及相關規(guī)范性文件又規(guī)定農民集體對自己所有的土地沒有處分權。一是《土地管理法》中規(guī)定農村集體土地的所有權人無權擅自將農用地改變?yōu)榻ㄔO用地，甚至也不能擅自將種植業(yè)用地改變?yōu)榱謽I(yè)、漁業(yè)用地。該法第四條中規(guī)定：“國家實行土地用途管制制度”；“嚴格限制農用地轉為建設用地”；“使用土地的單位和個人必須嚴格按照土地利用總體規(guī)劃確定的用途使用土地”。該法第三十六條中還規(guī)定：“禁止占用基本農田發(fā)展林果業(yè)和挖塘養(yǎng)魚?！倍钦鞯匮a償辦法由法律規(guī)定，補償價由省級國土部門制訂并報省級人民政府批準后執(zhí)行，被征收土地的原所有權人對征地補償價沒有決定權?！锻恋毓芾矸ā返谒氖邨l中規(guī)定：“征收耕地的土地補償費，為該耕地被征收前3年平均年產值的6至10倍”；“每一個需要安置的農業(yè)人口的安置補助費標準，為該耕地被征收前3年平均年產值的4至6倍”。《國務院辦公廳關于進一步嚴格征地拆遷管理工作切實維護群眾合法權益的緊急通知》（國辦發(fā)〔2010〕15號）第二條中規(guī)定：“要嚴格執(zhí)行省、自治區(qū)、直轄市人民政府公布實施的征地補償標準”。《關于印發(fā)〈關于完善征地補償安置制度的指導意見〉的通知》（國土資發(fā)〔2004〕238號）中規(guī)定：“省級國土資源部門要會同有關部門制訂省域內各縣（市）耕地的最低統(tǒng)一年產值標準，報省級人民政府批準后公布執(zhí)行。”“有條件的地區(qū)，省級國土資源部門可會同有關部門制訂省域內各縣（市）征地區(qū)片綜合地價，報省級人民政府批準后公布執(zhí)行?！边@一系列的法條和“紅頭文件”規(guī)定，農民集體對自己擁有所有權的土地沒有處分權。

二、“集體所有”土地名實不符必然引發(fā)被征地農民對征地補償不滿

不同的法條對于農村土地所有權與處分權所作出的自相矛盾的規(guī)定，堪稱為被征地農民對征地補償價不滿的體制性根源。