【內(nèi)容摘要】縱觀我國(guó)土地征用法律制度的發(fā)展軌跡和現(xiàn)狀，不難看出，我國(guó)土地征用法律規(guī)范原初雖早已存在，但此后的土地征用規(guī)范主要是在原有舊的規(guī)范之上修訂、增加，對(duì)舊制度的遷就較為明顯，這不僅表現(xiàn)在整個(gè)土地征用的立法模式上，還表現(xiàn)在舊的土地征用制度是在計(jì)劃體制下形成的，而修訂后的土地征用規(guī)則仍沒(méi)有給予突破。本文將對(duì)當(dāng)前我國(guó)的農(nóng)民集體所有土地征用制度中存在的問(wèn)題進(jìn)行歸納分析和討論，針對(duì)當(dāng)前我國(guó)農(nóng)民集體所有土地征用中存在的具體問(wèn)題，提出了一些對(duì)策和立法建議，主要包括：確立土地征用權(quán)設(shè)立的法律依據(jù);嚴(yán)格限定公益性用地范圍，規(guī)定征地權(quán)只能為公共利益的需要而行使;完善土地征用補(bǔ)償法律制度;建立和完善有關(guān)征地安置保障制度;完善征地程序控制，健全相關(guān)征地救濟(jì)立法。

【關(guān)鍵詞】土地征用　征地補(bǔ)償　問(wèn)題　立法對(duì)策

一、引言

近年來(lái)，三農(nóng)問(wèn)題日益成為我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“軟肋”，社會(huì)各界對(duì)此也傾注了越來(lái)越多的關(guān)懷。三農(nóng)問(wèn)題的核心是農(nóng)民，而土地是農(nóng)民的命根子，征用農(nóng)村土地必然會(huì)觸及到他們的利益。2003年1月7日，現(xiàn)任國(guó)務(wù)院總理、當(dāng)時(shí)的中共中央政治局常委和國(guó)務(wù)院副總理溫家寶在中央農(nóng)村工作會(huì)議上講話時(shí)指出，要改進(jìn)土地征用的補(bǔ)償方式，增加給失地農(nóng)民的補(bǔ)償，妥善安排好失地農(nóng)民的生計(jì)，特別專門強(qiáng)調(diào)了土地征用補(bǔ)償問(wèn)題。根據(jù)農(nóng)村土地法律制度的一項(xiàng)實(shí)證研究表明，在農(nóng)村集體組織內(nèi)部的土地糾紛是很少的，而有關(guān)征收的土地糾紛卻很多。例如土地征用補(bǔ)償費(fèi)沒(méi)有發(fā)放、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低等。[1]因此找出當(dāng)前我國(guó)農(nóng)民集體所有土地征用制度中存在的問(wèn)題，提出相關(guān)對(duì)策和立法建議，這對(duì)于今后我國(guó)推行農(nóng)民集體所有土地征用制度改革、完善有關(guān)農(nóng)地征用立法，無(wú)疑意義重大。

二、我國(guó)農(nóng)民集體所有土地征用制度存在的問(wèn)題

總體來(lái)看，當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村集體所有土地征用制度存在著許多問(wèn)題，有其深刻的歷史原因和現(xiàn)實(shí)的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等背景，也有實(shí)踐的原因，更有立法的原因。

從征地制度形成的歷史背景上來(lái)說(shuō)，在我國(guó)，現(xiàn)行的這種農(nóng)地征用制度是在高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制時(shí)期形成的，符合當(dāng)時(shí)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和產(chǎn)業(yè)政策的需要，并在特定時(shí)期發(fā)揮了積極的作用。但隨著我國(guó)各項(xiàng)改革的不斷深入和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的不斷完善，在征地實(shí)踐中出現(xiàn)了許多新情況和新問(wèn)題，征地制度的缺陷日益突顯，這些缺陷是造成當(dāng)前征地問(wèn)題的原因所在。在向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變的過(guò)程中，盡管對(duì)有關(guān)土地征用的法律進(jìn)行了相應(yīng)的改進(jìn)，在征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)方面作了一些調(diào)整，但是沒(méi)有從根本上觸動(dòng)土地征用制度本身，這與我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的改革進(jìn)程和實(shí)踐需要已經(jīng)很不適應(yīng)。尤其是現(xiàn)行土地征用制度在征地目的的界定、征地范圍劃分以及土地征用安置補(bǔ)償辦法等方面存在著諸多的弊端，既造成了“征而不用”、“多征少用”和“征而遲用”等現(xiàn)象，降低了土地配置效率，又帶來(lái)了大量的失地農(nóng)民，影響了社會(huì)的穩(wěn)定，征地問(wèn)題已越來(lái)越多地引起社會(huì)的廣泛關(guān)注。

(一)征地范圍過(guò)寬和征地權(quán)行使問(wèn)題

1、相關(guān)法律中未對(duì)公共利益進(jìn)行嚴(yán)格

現(xiàn)代法治國(guó)家出于對(duì)法律主體合法財(cái)產(chǎn)權(quán)保護(hù)的需要，通常將土地征用限定“公共利益”的范圍之內(nèi)，我國(guó)也不例外。我國(guó)《憲法》和《土地管理法》也明文規(guī)定，國(guó)家為公共利益的需要，可以依法對(duì)集體所有的土地實(shí)行征用或征收，這些規(guī)定都強(qiáng)調(diào)了征用的前提必須是為了“社會(huì)公共利益的需要”，也就是說(shuō)，只為某個(gè)或某些經(jīng)濟(jì)組織或者個(gè)人利益需要，是不能征用集體土地的。剛頒布的《物權(quán)法》第四十二條第一款明確規(guī)定：“為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個(gè)人的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)”，但與國(guó)外做法不同的是，我國(guó)的《憲法》和相關(guān)法律都未對(duì)公共利益做出明確的界定，當(dāng)然這有可能屬于立法技術(shù)上的原因?？紤]到《物權(quán)法》的私法性質(zhì)，《物權(quán)法》重點(diǎn)是對(duì)征收以及由此發(fā)生的拆遷中的補(bǔ)償問(wèn)題進(jìn)行規(guī)范，對(duì)公共利益的具體界定還是分別由有關(guān)法律規(guī)定較為切合實(shí)際。[2]由于法律本身對(duì)征地的公共利益界定不明，對(duì)公共利益的解釋變成了職能部門和主要領(lǐng)導(dǎo)自由裁量的權(quán)力，這就為政府征地權(quán)的濫用打開(kāi)缺口。[3]

由于法律規(guī)定的不明確性，導(dǎo)致政府在征地實(shí)踐中的確存在大量的非公共利益征地行為。一方面政府為商業(yè)目的或營(yíng)利性目的大量圈占土地，即主要用于工商業(yè)、房地產(chǎn)等項(xiàng)目的土地征用已成為土地征用權(quán)濫用的主要方面，同時(shí)一些地方政府私人投資經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目也“搭乘”公共利益這輛“便車”，請(qǐng)求政府行使征地權(quán)。這種對(duì)最廣義的公共利益的理解直接導(dǎo)致了我國(guó)征地范圍擴(kuò)大到所有的經(jīng)濟(jì)建設(shè)用地，把市場(chǎng)主體商業(yè)投資亦視為征地中的公共利益需要，不正當(dāng)?shù)赝崆斫馔恋卣饔霉怖婺康男?，?shí)際上造成了掠奪一部分的利益來(lái)滿足另一部分人的利益。

2、政府行使征地權(quán)缺乏限制和監(jiān)督制約

從具體法律規(guī)定來(lái)講，對(duì)征地權(quán)行使缺乏具體明確的法律依據(jù)和規(guī)定：

一是法律只有征地授權(quán)的規(guī)定，缺乏限權(quán)的規(guī)定。法律對(duì)征地權(quán)的行使行為缺乏限制，根據(jù)我國(guó)法律規(guī)定，《憲法》授予了國(guó)家土地征用的權(quán)力，卻未對(duì)這種權(quán)力的行使做出具體的限制?！稇椃ā泛汀锻恋毓芾矸ā芬?guī)定：“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或征用?！边@種只管授權(quán)，不管限權(quán)的憲法規(guī)范，是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制及其觀念的產(chǎn)物。[4]憲法和法律授予國(guó)家征用財(cái)產(chǎn)的權(quán)力，而不為這種權(quán)力的行使劃定范圍、界限、方式和程序，再加上民法和行政法的不完善，沒(méi)有形成有效保障公民財(cái)產(chǎn)權(quán)、制約政府權(quán)力的系統(tǒng)化的制度，國(guó)家征用權(quán)事實(shí)上不受限制，這就易造成權(quán)力濫用，從而侵犯?jìng)€(gè)人財(cái)產(chǎn)權(quán)。況且，我國(guó)的集體土地所有制度實(shí)際上是“二國(guó)有制度”，集體所有權(quán)難以形成對(duì)國(guó)家土地征用權(quán)的制約。

二是對(duì)具體行使征地權(quán)的主體范圍缺乏明確規(guī)定和限制。土地征用權(quán)中所提及的公共利益不能是某一特定部分群體的利益，這種利益需求是無(wú)法在市場(chǎng)中自由選擇的，需要集體行動(dòng)、有組織地供給。毫無(wú)疑問(wèn)，政府是最大的、有組織的公共利益供給者，政府運(yùn)用公共權(quán)力征用土地為社會(huì)提供公益性服務(wù)。而現(xiàn)行法中，盡管《土地管理法》規(guī)定征用審批權(quán)由國(guó)務(wù)院及省級(jí)人民政府行使，但各級(jí)地方政府仍擁有一定的權(quán)力。目前大部分建設(shè)項(xiàng)目用地審批機(jī)關(guān)均為地方國(guó)土部門，而立項(xiàng)批準(zhǔn)機(jī)關(guān)則有省政府、外經(jīng)貿(mào)委、發(fā)改委等部門。特別是我國(guó)自實(shí)行土地有償制度以來(lái)，各級(jí)地方政府為增加財(cái)政收入，對(duì)征地權(quán)的行使樂(lè)此不疲。有的地方往往通過(guò)建立開(kāi)發(fā)區(qū)、科技園、產(chǎn)業(yè)園等向投資單位提供優(yōu)惠政策，而土地使用費(fèi)往往作為其優(yōu)惠的條件之一，加之監(jiān)督機(jī)制不完善，便在征地申報(bào)過(guò)程中出現(xiàn)了一些弄虛作假的行為?？梢哉f(shuō)政府行使征地權(quán)，壟斷一級(jí)市場(chǎng)，實(shí)在是一種有法律保障、政府獨(dú)家壟斷、獲取經(jīng)營(yíng)性土地暴利，又能搞政績(jī)的好生意，就是違法也敢干。[5]