[摘要]隨著資本和土地要素稀缺性的變化，土地征用的規(guī)模和成本已成為制約地方投資率的重要因素。由于中央和地方在土地城市化工業(yè)化利用上的權(quán)利配置和目標(biāo)函數(shù)的非一致性。導(dǎo)致地方政府目前在土地利用行為上的“越位”–非法批地、“缺位”–企業(yè)違法占地、“錯(cuò)位”–非法低價(jià)出讓國(guó)有土地。問(wèn)題的關(guān)鍵在于通過(guò)調(diào)整制度供給從而影響成本收益關(guān)系，最終影響地方政府的最優(yōu)決策點(diǎn)。而制度的供給不僅需要宏觀層面如土地征用制度和土地出讓金制度的變革，微觀的集體土地產(chǎn)權(quán)制度的變遷也十分必要。

(中經(jīng)評(píng)論·北京)中國(guó)是一個(gè)人均耕地面積不足1.5畝的農(nóng)業(yè)大國(guó)，城市化和工業(yè)化正在加速侵占日益減少的耕地。為了保護(hù)耕地，中央政府曾三令五申嚴(yán)格控制土地征占，但調(diào)控效果欠佳，地方政府的土地違規(guī)現(xiàn)象已十分普遍。本文將從違規(guī)的三種主要形式和中央政府與地方政府的利益沖突人手，深入分析其制度性根源。

一、國(guó)家土地征用中地方政府違規(guī)的三種主要形式

隨著全球經(jīng)濟(jì)一體化的加速，我國(guó)城市化、工業(yè)化每年以1個(gè)百分點(diǎn)的速度推進(jìn)，每年600萬(wàn)畝的建設(shè)用地開(kāi)發(fā)需求和我國(guó)人均耕地面積緊缺的矛盾日益凸顯。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2006年我國(guó)人口總數(shù)達(dá)到13.15億，全國(guó)人均耕地僅有1.48畝，不及世界平均水平的1/4。要實(shí)現(xiàn)2020年城市化率達(dá)到60%、工業(yè)化率達(dá)到70%的目標(biāo)，至少需要增加建設(shè)用地需求1.5億畝，與現(xiàn)有的3000萬(wàn)畝的可供建設(shè)用地相比，存在1.2億畝的巨大缺口。

我國(guó)已經(jīng)實(shí)行了世界上最嚴(yán)格的土地管理制度，通過(guò)制定土地利用總體規(guī)劃、嚴(yán)格土地審批程序、調(diào)控土地市場(chǎng)價(jià)格機(jī)制等多種法律和行政手段保護(hù)耕地。土地要素的稀缺和征用的嚴(yán)格控制，已經(jīng)直接制約了現(xiàn)有土地開(kāi)發(fā)利用粗放模式下的地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，于是地方政府開(kāi)始紛紛嘗試在土地征用中違法批地、縱容企業(yè)違法占地和非法低價(jià)出讓國(guó)有土地。

第一，地方政府“越位”：非法批地

根據(jù)《土地管理法》的規(guī)定，土地的批租必須遵循嚴(yán)格的程序，要符合土地利用總體規(guī)劃，同時(shí)根據(jù)征用土地的性質(zhì)(基本農(nóng)田還是一般農(nóng)田)和需求面積的不同逐級(jí)上報(bào)審批。但地方政府追求地方利益最大化下的招商引資、建設(shè)優(yōu)先戰(zhàn)略，與大宗土地征用須上報(bào)國(guó)家審批的硬性約束形成了直接的利益沖突。

在這種利益的驅(qū)使下，各地方政府開(kāi)始打著發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)的幌子，甚至以“發(fā)展是硬道理”為由，無(wú)視國(guó)家土地利用規(guī)劃和環(huán)境保護(hù)的要求，實(shí)行“項(xiàng)目跟著領(lǐng)導(dǎo)走、規(guī)劃跟著項(xiàng)目走、超越審批權(quán)限批地”的違規(guī)操作。此類(lèi)地方政府越權(quán)批地的違法現(xiàn)象已十分突出。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2005年全國(guó)共發(fā)現(xiàn)100多萬(wàn)個(gè)土地違法案件，涉及土地面積近500多萬(wàn)畝。比2004年全國(guó)新增的建設(shè)用地總量(402萬(wàn)畝)還要多出近100萬(wàn)畝。違法用地平均占新增建設(shè)用地宗數(shù)的34%，有的地方高達(dá)80%以上。河南駐馬店劉店鎮(zhèn)在無(wú)任何國(guó)家批準(zhǔn)的征地審批手續(xù)的情況下，違規(guī)征地1000畝，毀壞數(shù)百畝基本農(nóng)田。

在連續(xù)幾年的工業(yè)園區(qū)開(kāi)發(fā)熱之后，一些地區(qū)搞起了“旅游園區(qū)”，特別是中西部地區(qū)。開(kāi)發(fā)大型游樂(lè)設(shè)施、別墅類(lèi)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)、高爾夫球場(chǎng)、賽馬場(chǎng)主題公園、影視城等旅游園區(qū)的占地面積通常比工業(yè)園區(qū)更大，已逐步成為地方政府違法圈地的一種新趨勢(shì)。西北某市一次推出了17個(gè)旅游園區(qū)項(xiàng)目，總計(jì)規(guī)劃占地3萬(wàn)余畝，投資總額近200億元。

目前，一些地方政府默許縱容甚至背后操縱違法違規(guī)用地，未批先用、以租代征，擅自設(shè)立和擴(kuò)大開(kāi)發(fā)區(qū)，隨意調(diào)整土地利用總體規(guī)劃以及違規(guī)侵占基本農(nóng)田。根據(jù)清華大學(xué)土地課題組從國(guó)土資源部了解的情況，地方政府和涉及政府為違法主體的非法批地案占80%，80%的違法用地主體是地方政府。而地方政府非法批地呈現(xiàn)的新特征是違規(guī)宗數(shù)顯著減少，但面積總量卻顯著增加，并且呈現(xiàn)西進(jìn)北移的梯度轉(zhuǎn)移趨勢(shì)。

第二，地方政府“缺位”：企業(yè)違法占地

盡管1999年4月26日國(guó)土資源部制定了《閑置土地處理辦法》，之后又相繼出臺(tái)了《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》(國(guó)發(fā)[2004]28號(hào))和《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)土地調(diào)控有關(guān)問(wèn)題的通知》(國(guó)發(fā)[2006]31號(hào))，以加大土地調(diào)控和市場(chǎng)整頓力度，但由于地方政府疏于管理導(dǎo)致大量企業(yè)違法占地和土地閑置的問(wèn)題仍然大量存在。據(jù)國(guó)家土地副總督察甘藏春披露，截至2004年底，全國(guó)閑置土地28105宗，總計(jì)約400萬(wàn)畝，損失固定資產(chǎn)投資5000億元，經(jīng)濟(jì)損失1000億元。正是在這種嚴(yán)峻的形勢(shì)下，2007年9月15日國(guó)土資源部正式啟動(dòng)了以清理閑置土地為重點(diǎn)的“全國(guó)土地執(zhí)法百日行動(dòng)”。

違法占地主要有兩種形式：一是大量經(jīng)營(yíng)性企業(yè)，特別是房地產(chǎn)企業(yè)為了謀取土地增值的潛在收益而違法占地、大量囤積。國(guó)土資源部的資料顯示：2005年我國(guó)百?gòu)?qiáng)房地產(chǎn)企業(yè)囤地381萬(wàn)平方米(約合6萬(wàn)畝)，總量比2004年增長(zhǎng)了l/3。2006年在北京市實(shí)際供給土地中，尚未形成實(shí)際住房供應(yīng)的土地面積占已出讓住宅用地面積總量的53%。據(jù)衛(wèi)星影像資料顯示，2006年?yáng)|莞市應(yīng)處置閑置土地4.7萬(wàn)畝，其中閑置2年以上的約占90%，閑置5年以上的約占80%;香港時(shí)富集團(tuán)旗下的時(shí)富花園后期規(guī)劃用地約206畝，已閑置13年未開(kāi)發(fā)。中國(guó)“第一地主”碧桂園僅現(xiàn)有土地儲(chǔ)備達(dá)54平方公里。而據(jù)碧桂園公開(kāi)披露，即使按照目前每年能夠完成的容積率為1.1的建筑面積200萬(wàn)平方米計(jì)算，其54平方公里的土地儲(chǔ)備至少需要27年的時(shí)間才有可能完全消化。二是國(guó)家開(kāi)發(fā)區(qū)占地。目前，全國(guó)有6800多個(gè)工業(yè)園區(qū)。2003年國(guó)家整頓各類(lèi)開(kāi)發(fā)區(qū)，但一些地方以“產(chǎn)業(yè)基地”、“工業(yè)密集區(qū)”等為名變相設(shè)立“開(kāi)發(fā)區(qū)”圈地招商，部分已被撤銷(xiāo)的開(kāi)發(fā)區(qū)也通過(guò)變更名稱(chēng)重新復(fù)活。有的區(qū)縣“開(kāi)發(fā)區(qū)”采取“掛靠”國(guó)家級(jí)、省級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)的方式爭(zhēng)取更大發(fā)展空間。河南省某縣在開(kāi)發(fā)區(qū)清理整頓期間，將原來(lái)的“開(kāi)發(fā)區(qū)”更名為“工業(yè)基地”繼續(xù)征地招商。陜西某縣“清河產(chǎn)業(yè)園”雖名義上已于2005年被陜西省政府撤銷(xiāo)，但目前已改頭換面為“清河食品工業(yè)園”，繼續(xù)違法占地。

第三，地方政府錯(cuò)位：“非法低價(jià)”出讓國(guó)有土地

按理說(shuō)，地方政府和中央政府的職能應(yīng)該是高度統(tǒng)一的，地方政府應(yīng)與中央政府共同負(fù)責(zé)土地管理職能，但在某些地方卻出現(xiàn)了地方政府非法低價(jià)出讓國(guó)有土地的扭曲行為。主要有以下兩種情況：一是工業(yè)項(xiàng)目所征土地的“低價(jià)”協(xié)議出讓。某些地方政府為了達(dá)到吸引項(xiàng)目、多引投資的目的，違反國(guó)家《協(xié)議出讓土地》管理辦法，“零地價(jià)”甚至“負(fù)地價(jià)”出讓土地。隨著一些工業(yè)項(xiàng)目向中西部的轉(zhuǎn)移，某些西部地方政府在缺乏規(guī)劃的情況下盲目簽訂協(xié)議，擅自承諾向開(kāi)發(fā)商提供大量土地進(jìn)行成片開(kāi)發(fā)，甚至有的協(xié)議可以提供40～50平方公里土地。于是，大量土地資源被少數(shù)企業(yè)壟斷，同時(shí)造成國(guó)有土地資產(chǎn)流失。2007年9月28日，國(guó)土資源部已發(fā)布《招標(biāo)拍賣(mài)掛牌出讓國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)規(guī)定》([2007]39號(hào)令)，對(duì)國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)“招、拍、掛”出讓范圍、掛牌出讓截止期限、繳納出讓價(jià)款和發(fā)放國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)證書(shū)等做出明確規(guī)定，以避免協(xié)議轉(zhuǎn)讓土地模式的制度損失。二是商業(yè)、旅游、娛樂(lè)、金融、服務(wù)業(yè)、商品房等六類(lèi)商業(yè)經(jīng)營(yíng)性用地違規(guī)“分批交納”土地出讓金。2002年5月9日國(guó)土資源部發(fā)布的《招標(biāo)拍賣(mài)掛牌出讓國(guó)有土地使用權(quán)規(guī)定》(國(guó)土資源部11號(hào)令)第二十三條明確規(guī)定，“受讓人依照出讓合同的約定繳清全部出讓金后，依法申請(qǐng)辦理土地登記，領(lǐng)取土地使用權(quán)證書(shū)，取得土地使用權(quán)”。但在實(shí)際操作過(guò)程中，很多地方通過(guò)土地項(xiàng)目分期付款取得建設(shè)用地使用權(quán)證書(shū)。開(kāi)發(fā)商通過(guò)有限的資金就可以撬動(dòng)多個(gè)項(xiàng)目，而把風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移到了金融機(jī)構(gòu)?！绊橊Y集團(tuán)”用少量流動(dòng)資金一口氣拿下全國(guó)眾多高價(jià)土地，而幾乎所有的地塊被傳出拖欠地款的情況。截至2006年末，萬(wàn)科已獲取的規(guī)劃中項(xiàng)目面積合計(jì)約1851萬(wàn)平方米。2007年l季度再增19個(gè)項(xiàng)目，規(guī)劃建筑面積292.9萬(wàn)平方米。2007年7月，北辰實(shí)業(yè)聯(lián)合北京城開(kāi)以92億元的天價(jià)中標(biāo)湖南長(zhǎng)沙城北新河三角洲地塊，成為“中國(guó)地王”。在眾多“地王”應(yīng)運(yùn)而生的背景下，其能否及時(shí)足額繳納土地出讓金已經(jīng)成為地方政府博弈中央土地政策的一大懸疑。