不能容許非法占地

[案情介紹]

1990年1月1日，原告劉某與廣東省番禺縣魚窩頭鎮(zhèn)太石村經濟合作社簽訂了一份土地出租合同書，約定：太石村出租一塊土地給原告劉某長期使用，原告劉某一次性給付太石村人民幣115935元，可在該土地上搞種植業(yè)、建廠房和住宅;建廠房、住宅等，須經土地管理部門批準。其后劉某未經土地管理部門批準，動工興建住宅。在建筑過程中，有關機關工作人員多次勸阻，劉某仍繼續(xù)施工，于1990年10月竣工，共計建有住宅樓兩幢及廚房、涼亭、車房、門衛(wèi)房、泳池、籃球場、人造假山、草坪、通道等建筑物。經測量，劉某所建住宅非法占地4969平方米。1991年3月11日，番禺縣土地管理局依據(jù)《中華人民共和國土地管理法》第四十五條的規(guī)定，認定劉某未經批準非法占地建住宅，對其作出如下行政處罰決定：

一、責令劉某退還非法占用的土地。二、沒收劉某在非法占地上建筑的整座住宅(包括圍墻內的兩幢樓房、廚房、涼亭、門衛(wèi)房、車房、泳池、人造假山、籃球場、護樓水渠等)，住宅建筑物、構筑物上的裝飾、襯砌物亦在沒收之列，上繳國庫。三、在此被沒收住宅內居住的所有人員，必須在接到本處罰決定書之日起 15日內五條件全部遷出，遷出時，只能搬走屬于住戶所用的家具、日用品等，不拆走本屬于建筑物、構筑物的附著部分。劉某必須負責如期把該座住宅完整無損地交給番禺縣財政局。任何人對該座住宅有任何損壞、損傷行為，一定追究其破壞國家財產的法律責任。1991年3 月23日，劉某不服番禺縣土地管理局的處罰決定，向番禺縣人民法院起訴。番禺縣人民法院經開庭公開審理，認定原告劉某的行為違反了土地管理法和廣東省土地管理實施辦法的有關規(guī)定，依據(jù)土地管理法》第四十五條的規(guī)定，于1991年9月18日作出一審判決，維持被告番禺縣土地管理局的行政處罰決定。宣判后，

劉某不服，以其是有償使用土地，是合法的，以及被告番禺縣土地管理局的處罰畸重，顯失公正為理由，向廣州市中級人民法院提出上訴，請求撤銷一審判決和被告的處罰決定。番禺縣土地管理局以其處罰決定并無顯失公正為理由作出答辯.，請求維持一審判決。廣州市中級人民法院經審理認為：上訴人劉某未經批準非法大量占用土地建住宅，雖經有關人員阻止，仍繼續(xù)施工，嚴重違反了《中華人民共和國土地管理法》的有關規(guī)定。被上訴人對上訴人的違法事實認定清楚，證據(jù)確鑿，適用法律正確，處罰決定亦符合《中華人民共和國土地管理法實施條例》第三十六條的規(guī)定，處罰并無不當，應予維持。上訴人的上訴理由不能成立，不予采納。

根據(jù)《行政訴訟法》第六十一條第 (一)項的規(guī)定，該院于1991年11月17日作出二審判決：駁回上訴，維持原判。

[法律分析]

本案中有下列三個問題值得注意：一、關于本案的法律適用?！吨腥A人民共和國土地管理法》第四十五條規(guī)定： “農村居民未經批準或者采取欺騙尋段騙取批準，非法占用土地建住宅的，責令退還非法占用的地，限期拆除或者沒收在非法占用的土地上新建的房屋?！备鶕?jù)此條的規(guī)定，劉某非法占地所建的籃球場、游泳池等建筑物和設施似乎不在沒收或拆除之列。但本案被告依照此案對原告作出了行政處罰決定，一審法院也根據(jù)此條作出了維持行政處罰決定的判決。我們認為，《土地管理法》第四十五條的立法宗旨是制社非法占地，如果只準沒收或拆除房屋，對其他建筑物或設施產能沒收或拆除，就無法實現(xiàn)制止非法占地的立法宗旨。為此，國務院于1991年1月4日發(fā)布的《中華人民共和國土地管理法實施條例》第三十六條進一步作了“限期拆除或者沒收在非法占用土地上新建的建筑物和其他設施”的規(guī)定。因此，本案酌法律適用是正確的。二、本案的上訴理由，有一點是認為被上訴人的處罰顯失公正，希望不要沒收。行政處罰顯失公正，是人民法院可以判決變更的依據(jù)。在行政訴訟中，如何理解顯失公正?我們認為，顯失公正，是指在法律、法規(guī)規(guī)定的范圍內行政處罰畸輕、畸重，明顯不公正的行為。

根據(jù)《土地管理法》第四十五條的規(guī)定，對非法占地的處理有三項內容：(一)退回非法土地; (二)拆除非法占地上的建筑物;(三)沒收非法占地上的建筑物。以上內容，第一項是必需的，第二項、第三項是可選擇的。行政機關除責令退回非法占地外，作出沒收非法建筑物的行政處罰決定，是在行政執(zhí)法自由裁量權之內，并無顯失公正，人民法院應予認可。三、本案被告番禺縣土地管理局只處罰原告劉某，沒收非法占地上的建筑物，而對于太石村以11萬多元長期出租土地的行為，是否屬于非法買賣土地，被告沒有認定和處理。人民法院在審理中對這一問題應否一并審查和處理?我們認為，人民法院行政審判只對已產生了行政法律關系的行政爭議進行裁判，而對那些相對一方當事人雖有違法行為，但尚未產生行政法律關系的事實，人民法不予裁判。本案中，番禺縣土地管理局對太石村的行為沒有處理顯然欠妥。但人民法院不能代為作出行政處理決定，也不能由此而撤銷番禺縣土地管理局對劉某非法占地建住宅的正確處罰決定。人民法院正確的做法，是向番禺縣土地管理局提出司法建議，由他們對太石村的違法行為另行作出處理。