工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的進(jìn)程必然會(huì)發(fā)生農(nóng)地從農(nóng)業(yè)用途向非農(nóng)用途的大量轉(zhuǎn)變，農(nóng)地用途的改變，實(shí)質(zhì)上是一個(gè)國(guó)家城市化、工業(yè)化進(jìn)程中農(nóng)地資源的重新配置過(guò)程?，F(xiàn)階段我國(guó)農(nóng)地用途向非農(nóng)建設(shè)用途轉(zhuǎn)變除個(gè)別例外，主要是依法通過(guò)國(guó)家征地的方式實(shí)現(xiàn)。由于農(nóng)地征用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)由政府制定，沒(méi)有真實(shí)地反映農(nóng)地資源的稀缺程度，影響了農(nóng)地的資源配置效率;同時(shí)，過(guò)低的征地補(bǔ)償費(fèi)導(dǎo)致國(guó)有土地的出讓價(jià)格和征地補(bǔ)償之間存在著巨大的利差，有關(guān)利益主體對(duì)征地收益展開(kāi)了激烈的爭(zhēng)奪，這不僅損害了農(nóng)民的利益，也加速了農(nóng)地的非農(nóng)化進(jìn)程。這一制度引發(fā)的社會(huì)分配不公正，導(dǎo)致的生產(chǎn)和交易低效率等問(wèn)題，已引起各方廣泛關(guān)注，征地制度改革已經(jīng)提上決策層的議事日程，成為重大政策課題。

一、現(xiàn)行的征地制度框架

征地制度是國(guó)家為了社會(huì)公共利益的需要，依照法律規(guī)定的程序和批準(zhǔn)權(quán)限批準(zhǔn)，并依法給予農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及農(nóng)民補(bǔ)償后，將農(nóng)民集體所有農(nóng)地變?yōu)閲?guó)有土地的制度安排。征地是一種政府行政行為，也是目前我國(guó)土地農(nóng)轉(zhuǎn)非的主要途徑，國(guó)家為了規(guī)范征地制度，制定了《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》、《中華人民共和國(guó)土地管理法》、《中華人民共和國(guó)土地法》、《征地管理費(fèi)暫行辦法》、《新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)收繳使用管理辦法》等有關(guān)法律和制度。

(一)現(xiàn)行征地制度的制度環(huán)境 　　征地制度主要指規(guī)范土地基本經(jīng)濟(jì)要素轉(zhuǎn)移過(guò)程中所涉及的產(chǎn)權(quán)法律安排和管制程序的總和。諾斯(1994)認(rèn)為，制度環(huán)境是一系列用于建立生產(chǎn)、交換與分配基礎(chǔ)的政治、社會(huì)和法律基礎(chǔ)規(guī)則。制度環(huán)境是一國(guó)的基本制度規(guī)定，它決定、影響著制度安排。在制度環(huán)境中，憲法和法律結(jié)構(gòu)至關(guān)重要。 　　目前，我國(guó)涉及農(nóng)地征用制度的法律主要有《憲法》相關(guān)條文、《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》、《中華人民共和國(guó)土地管理法》等。2004年的《憲法》規(guī)定，國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用，并給予補(bǔ)償，這為科學(xué)地界定征用、征收行為，實(shí)施征地制度改革提供了最權(quán)威、最切實(shí)的法律基礎(chǔ)。

2003年實(shí)施的《農(nóng)村土地承包法》，根據(jù)農(nóng)地使用的現(xiàn)狀，強(qiáng)調(diào)了農(nóng)地使用權(quán)的家庭承包性、穩(wěn)定性、排他性和自主性，不但確認(rèn)了保護(hù)農(nóng)戶(hù)的農(nóng)地使用權(quán)和收益權(quán)，而且明確界定了農(nóng)戶(hù)土地轉(zhuǎn)讓權(quán)，但是關(guān)于農(nóng)戶(hù)農(nóng)地承包權(quán)和轉(zhuǎn)讓權(quán)的界定，以“土地的農(nóng)業(yè)用途”為限，不包括農(nóng)地用于非農(nóng)業(yè)用途時(shí)對(duì)農(nóng)戶(hù)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的確認(rèn)和保護(hù)。就是說(shuō)，農(nóng)地在農(nóng)用范圍內(nèi)，其轉(zhuǎn)讓權(quán)歸農(nóng)戶(hù)，而農(nóng)地要轉(zhuǎn)變?yōu)榉寝r(nóng)業(yè)建設(shè)用地，情況就發(fā)生實(shí)質(zhì)性的改變?！锻恋毓芾矸ā访髁睿稗r(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)”。因此，農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)用地，首先必須通過(guò)國(guó)家征收，使之完成從農(nóng)地集體所有制向國(guó)有制的轉(zhuǎn)變。國(guó)家對(duì)被征農(nóng)地的補(bǔ)償也只是按照被征收農(nóng)地的原有用途給予包括耕地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)在內(nèi)的產(chǎn)值補(bǔ)償。在這種體制下，我國(guó)形成了一個(gè)混合的農(nóng)地市場(chǎng)：政府憑借對(duì)農(nóng)地轉(zhuǎn)非農(nóng)用地的行政壟斷權(quán)獲取城市建設(shè)用地，然后將部分國(guó)有土地批租給城市二級(jí)土地市場(chǎng)，前者為行政配置，后者為市場(chǎng)配置。 　　此外，現(xiàn)行法律允許在某些例外條件下，農(nóng)地可以不經(jīng)過(guò)國(guó)家征地程序轉(zhuǎn)為建設(shè)用地。一是農(nóng)民自用于辦企業(yè)、住宅、公共設(shè)施和公益事業(yè)的土地，雖然也是農(nóng)地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，但可以保留集體土地所有權(quán)。二是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與其他單位、個(gè)人以土地使用權(quán)入股、聯(lián)營(yíng)等形式共同舉辦企業(yè)，可以在符合土地利用規(guī)劃、通過(guò)行政審批的條件下，合法將農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)建設(shè)用地。

(二)現(xiàn)行征地制度的制度安排 　　我國(guó)征地制度環(huán)境決定了征地制度安排。我國(guó)征地制度的基本特點(diǎn)在于，農(nóng)地一旦轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地就由“民土(農(nóng)民集體所有、家庭承包經(jīng)營(yíng))”變?yōu)椤皣?guó)土”。這樣一套為解決工業(yè)化和城市化占用農(nóng)地而設(shè)計(jì)的土地制度，混合了“土地不得買(mǎi)賣(mài)和漲價(jià)歸公”(強(qiáng)制征地)，“國(guó)家工業(yè)化”(超低價(jià)補(bǔ)償)，人民公社集體所有權(quán)(惟有“集體”成為農(nóng)民合法代表)，以及“香港經(jīng)驗(yàn)”(土地批租制)，被概括為“征用制+批租制”，它的特征如下：一是決定工業(yè)和城市用地供給的國(guó)家，既沒(méi)有農(nóng)地的所有權(quán)，也沒(méi)有農(nóng)地的使用權(quán)，而農(nóng)地的所有者沒(méi)有資格討價(jià)還價(jià)。二是政府對(duì)工業(yè)和城市用地需要做出判斷，運(yùn)用行政權(quán)力(包括規(guī)劃、審批、征地)決定土地的供給。三是權(quán)力租金，而不是土地產(chǎn)權(quán)的權(quán)利租金刺激了農(nóng)地轉(zhuǎn)向非農(nóng)用地。 　　1、征地目的和范圍。我國(guó)《憲法》與《土地管理法》明確規(guī)定，國(guó)家為了公共利益的需要，可依法對(duì)土地實(shí)行征用。任何單位和個(gè)人不得侵占、買(mǎi)賣(mài)或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地，土地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓?zhuān)寝r(nóng)民集體所有土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)。 　　2、征地補(bǔ)償?，F(xiàn)行《中華人民共和國(guó)土地管理法》規(guī)定，征用的土地按照被征用土地的原有用途給予補(bǔ)償，以耕地前3年的平均年產(chǎn)值為基礎(chǔ)，按照不同地類(lèi)分別乘以不同倍數(shù)計(jì)算征地補(bǔ)償費(fèi)，同時(shí)規(guī)定，征地補(bǔ)償費(fèi)最高不得高于前3年平均年產(chǎn)值的30倍。

3、征地補(bǔ)償費(fèi)的分配。《土地管理法實(shí)施條例》規(guī)定，土地補(bǔ)償費(fèi)歸集體經(jīng)濟(jì)組織所有。 　　4、征地安置。安置途徑簡(jiǎn)單，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，征地補(bǔ)償多以就業(yè)安置為主，現(xiàn)階段征地部門(mén)將土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)和青苗補(bǔ)償費(fèi)以貨幣形式一次性支付給集體或農(nóng)民。 　　5、征地程序。征地的程序由征地和用地單位說(shuō)了算，農(nóng)民在征地過(guò)程中完全處于被動(dòng)狀況和不平等的地位。

6、征收和征用。所謂征收，是為了公共利益的需要，國(guó)家將私人或組織所有的財(cái)產(chǎn)征歸國(guó)有;所謂征用，就是國(guó)家為了公共利益的需要而強(qiáng)制性地使用公民的私有財(cái)產(chǎn)。首先，從法律效果上而言，征收是國(guó)家從被征收人手中直接取得所有權(quán)或其他權(quán)利的行為，其結(jié)果是權(quán)利發(fā)生轉(zhuǎn)移;征用則僅是緊急狀態(tài)下的強(qiáng)制使用，一旦緊急狀態(tài)結(jié)束，被征用的物體應(yīng)如數(shù)返還給原權(quán)利人。其次，征收、征用的補(bǔ)償不同。在征用的情況下，因?yàn)樗袡?quán)沒(méi)有轉(zhuǎn)移，如果標(biāo)的物沒(méi)有損毀，就應(yīng)當(dāng)返還原物，而在征收的情況下，不存在返還的問(wèn)題，即具有單向流動(dòng)性。由于征收是所有權(quán)的轉(zhuǎn)移，給被征收人造成的損失更大，對(duì)其補(bǔ)償也應(yīng)更高一些。再次，征收和征用的適用條件不同。征用一般在臨時(shí)性的緊急狀態(tài)中使用，而征收則是基于公共利益目的而采用。