[摘要]造成失地農(nóng)民土地權(quán)益受損的原因主要是集體土地產(chǎn)權(quán)模糊、國家法律政策之間的沖突、農(nóng)民自治組織性差、經(jīng)濟(jì)人政府利益驅(qū)動等。為保護(hù)失地農(nóng)民土地權(quán)益可采取以下措施：明晰農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)，強(qiáng)化法律保護(hù);創(chuàng)設(shè)土地發(fā)展權(quán)，改革土地征用制度;提高農(nóng)民自治組織化程度，增加與政府對話的籌碼;嚴(yán)格土地征用程序，增加征地成本，約束政府征地行為。

(中經(jīng)評論·北京)一、集體土地產(chǎn)權(quán)與失地農(nóng)民的土地權(quán)益受損

(一)集體土地產(chǎn)權(quán)

土地的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)直接影響著土地資源配置效率。在一個經(jīng)濟(jì)體中，產(chǎn)權(quán)的主要結(jié)構(gòu)可以理解為一組經(jīng)濟(jì)和社會關(guān)系，這種關(guān)系為每一個人界定了與資源使用有關(guān)的位置。有學(xué)者認(rèn)為，私產(chǎn)為所有權(quán)提供了激勵效應(yīng)，并提供了必備的控制效應(yīng)。

我國現(xiàn)行法律法規(guī)關(guān)于土地產(chǎn)權(quán)的條款不少，但土地之根本法《土地法》至今沒有頒布。目前主要土地法律是憲法規(guī)定和土地管理法。土地產(chǎn)權(quán)是土地制度的核心，包括土地所有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)、處置權(quán)和抵押權(quán)等多項權(quán)利。在我國實行土地的社會主義公有制，即全民所有制和勞動群眾集體所有制。農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于農(nóng)民集體所有。宅基地和自留地、自留山，屬于農(nóng)民集體所有，并由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會經(jīng)營管理;由縣級人民政府登記造冊，核發(fā)證書，確認(rèn)所有權(quán)。若集體所有土地用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)，由縣級人民政府登記造冊，核發(fā)證書，確認(rèn)建設(shè)用地使用權(quán)。集體成員享有承包土地經(jīng)營權(quán)，從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)生產(chǎn)。土地承包經(jīng)營期限為30年;簽定承包合同，約定雙方的權(quán)利和義務(wù)，農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)受法律保護(hù)。

上述表明，我國集體土地產(chǎn)權(quán)制度，從表面上看，是清晰的，但現(xiàn)實并非如此。實際上，由于社區(qū)內(nèi)集體成員總量的動態(tài)性和成員土地權(quán)利自動賦予，使得這種集體土地所有制度操作起來十分困難。大多數(shù)學(xué)者、專家認(rèn)為，農(nóng)村集體土地所有制是存在的，不過是“所有權(quán)殘缺”的典型。而國家的干預(yù)和管制是造成所有權(quán)殘缺的根源，即對廢除部分的私有權(quán)束的控制已經(jīng)安排給了國家。就集體土地產(chǎn)權(quán)的殘缺看，首先是土地的最終控制權(quán)不在農(nóng)民集體的手中，集體土地用途受到國家管制制度制約;其二，農(nóng)民個人承包經(jīng)營權(quán)，也遭遇國家干涉，使農(nóng)民無法形成較穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)預(yù)期收益;其三，農(nóng)民集體土地所有權(quán)是不能交易的，與國有土地相比，其產(chǎn)權(quán)是殘缺的。集體土地產(chǎn)權(quán)的殘缺使農(nóng)民集體和農(nóng)民個人遇到政府強(qiáng)力征地時其土地權(quán)益常常遭受不法侵害。

(二)失地農(nóng)民的土地權(quán)益受損

2005年國土資源公報顯示，全國耕地面積現(xiàn)為18.31億畝，全年耕地凈減少542.4萬畝。而“十一五”規(guī)劃綱要要求2010年末我國耕地面積不低于18億畝。按照2006-2010年全國年均凈減少耕地面積620萬畝和全國農(nóng)業(yè)人口人均耕地1.89畝計算，“十一五”規(guī)劃期間將新增失地農(nóng)民1640萬人。另據(jù)《21世紀(jì)我國耕地資源前景分析及保護(hù)對策》分析，2011～2030年，在嚴(yán)格控制的前提下，我國年均建設(shè)占用耕地不低于180萬畝，20年間將達(dá)到3600萬畝以上。新增失地農(nóng)民將超過3545萬人。

現(xiàn)行土地征用制度給予被征地者一定征地費(fèi)用補(bǔ)償，而沒有制度保障失地農(nóng)民的基本生活、就業(yè)和社會保障。失地農(nóng)民土地權(quán)益受損表現(xiàn)在多個方面，如征地補(bǔ)償款的拖欠、降低、甚至不予發(fā)放。據(jù)統(tǒng)計，1999～2003年，全國征收農(nóng)民集體所有土地共拖欠征地補(bǔ)償費(fèi)175.46億元。2005年國家審計署披露：“在審計的21個建設(shè)項目中，當(dāng)?shù)卣?b style="color:#ff0000">征地拆遷部門截留挪用、拖欠和扣減應(yīng)支付給農(nóng)民的征地補(bǔ)償費(fèi)16.39億元，約占應(yīng)支付金額的1/3，截留款大部分被用于彌補(bǔ)行政經(jīng)費(fèi)、發(fā)放獎金或搞其他項目建設(shè)。如武漢繞城高速公路東北段征地1.03萬畝，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為每畝1.89萬元，但最后落實的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)僅為每畝4800元，共少補(bǔ)償給農(nóng)民1.45億元，降幅達(dá)75%。”土地利益沖突導(dǎo)致很多沖突和矛盾，據(jù)國土資源部和信訪部門的數(shù)據(jù)，群眾反映征地糾紛、違法占地等問題占信訪接待部門受理總量70%左右，且這種上訪有明顯的群體性、組織性、對抗性和持久性。失地農(nóng)民土地權(quán)益受損嚴(yán)重。

二、失地農(nóng)民土地權(quán)益受損的原因

(一)集體土地產(chǎn)權(quán)模糊

現(xiàn)行農(nóng)地制度缺陷為學(xué)界所認(rèn)識。一是集體土地所有權(quán)邊界不清，即農(nóng)村土地哪些歸國家，哪些歸集體，界定不清;二是土地所有權(quán)主體與成員之間的權(quán)益關(guān)系不清。集體與成員之間是什么關(guān)系，法律上沒有界定;三是集體土地所有權(quán)殘缺，它不具有與國有土地同等權(quán)能結(jié)構(gòu)，事實上國家通過法律保持了對集體土地所有權(quán)的最終控制權(quán)。

(二)《憲法》等法律關(guān)于土地的法律規(guī)定自相矛盾

涉及土地法律條文，相互間存在諸多白相矛盾的地方。

《憲法》第十條規(guī)定：“城市土地屬于國家所有”;而第十條第二款則規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或征用并給予補(bǔ)償”。這就引發(fā)了一個矛盾：農(nóng)村集體土地轉(zhuǎn)換為城市土地，按照《憲法》第十條規(guī)定，其所有權(quán)應(yīng)該征為國有;而根據(jù)第十條第二款的規(guī)定，征地權(quán)的行使只有在符合公共利益的前提下才是合法的。如果這種從農(nóng)地向市地的轉(zhuǎn)換并不具有公共利益性質(zhì)。如征地目的是開發(fā)房地產(chǎn)等純屬盈利性質(zhì)的用途，這種征用權(quán)的行使屬于濫用。這就陷入了“不符合公共利益的農(nóng)地向市地的轉(zhuǎn)換，若不征為國有不符合《憲法》第十條規(guī)定，征為國有又不符合第十條第二款的規(guī)定”的困境。

2004年修訂的《土地管理法》第二條第四款規(guī)定：“國家為公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或者征用并給予補(bǔ)償”?？梢?，符合公共利益是土地征用權(quán)行使的依據(jù)?！锻恋毓芾矸ā返谒氖龡l同時規(guī)定：“任何單位和個人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地，但是，興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民建設(shè)住宅經(jīng)依法批準(zhǔn)使用本集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)民集體所有的土地的，或者鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)經(jīng)依法批準(zhǔn)使用農(nóng)民集體所有的土地的除外。”這就意味著即便這種用途轉(zhuǎn)換不符合公共利益也必須先征為國有。

1995年1月1日開始施行的《城市房地產(chǎn)管理法》第八條規(guī)定：“城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的集體所有的土地，經(jīng)依法征用轉(zhuǎn)為國有土地后。該幅國有土地的使用權(quán)方可有償出讓?！钡诙l則規(guī)定：“土地使用權(quán)劃撥，是指縣級以上人民政府依法批準(zhǔn)，在土地使用者繳納補(bǔ)償、安置等費(fèi)用后將該幅土地交付其使用，或者將土地使用權(quán)無償交付給土地使用者使用的行為?！睂⑥r(nóng)村集體土地的用途排除在房地產(chǎn)開發(fā)用地以外，而農(nóng)村土地要轉(zhuǎn)換成房地產(chǎn)開發(fā)用地，無論是否符合公共利益，均須征為國有。這兩項條款與《憲法》第十條規(guī)定矛盾。