征地程序事關(guān)非國有財產(chǎn)權(quán)能否獲得法律的有效保護，在“國家尊重和保障人權(quán)”已成為憲法性條款的今天，我們需要對現(xiàn)行征地程序進行反思性的修正，以回應(yīng)憲法的要求。盡管憲法“國家尊重和保障人權(quán)”的要求是綱領(lǐng)性的，但是如果它不能落實于部門法之中，對于公民而言它是沒有任何實際意義的。正如在1982年《憲法》第41條規(guī)定的公民國家賠償請求權(quán)，如果沒有1995年的《中華人民共和國國家賠償法》加以落實，這樣的基本權(quán)利至今仍可能是一紙空文。

集體土地所有權(quán)為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所有。集體土地的使用權(quán)為農(nóng)民所有。國家基于公共利益的需要可以在給予補償之后征收集體土地，使土地轉(zhuǎn)為國家所有。憲法給了國家這樣的權(quán)力，因此國家擁有此權(quán)力具有合法性。但是權(quán)力沒有制約必然要濫用，國家也是一樣，所以應(yīng)當(dāng)對國家征收土地的權(quán)力給予適當(dāng)?shù)闹萍s。由于憲法只規(guī)定了“公共利益”這樣一個抽象的實體標(biāo)準(zhǔn)，顯然難以制約國家征收土地的權(quán)力使其不濫用。依照現(xiàn)代法治原理，既然實體法上難以制約權(quán)力，那么尋求程序法上的制約機制不失為一個上策。“權(quán)利不是社會的一套特殊安排而是一系列解決沖突的程序，這個認識后來成為許多西方政治法律思想的核心觀念?！?許多人也越來越意識到這一點：“我們的世界已變得越來越錯綜復(fù)雜，價值體系五花八門。常常很難就實體上某一點達成一致。一個問題的正確答案因人而異，因組織而異。程序是他們唯一能達成一致的地方，而且他們能達成一致的唯一程序是能保證程序公正的程序，因為他們一旦同意了程序，則無論是何結(jié)果，都必須接受所同意帶來的結(jié)果。正因為如此，程序公正必須被視為獨立的價值?！?所以，通過程序性機制保護個人的權(quán)利可能是一個解決今天征收集體土地引發(fā)種種爭議的切入點。

《土地管理法》、《土地管理法實施條例》等法律、法規(guī)和規(guī)章已經(jīng)為此設(shè)置了一個并不那么簡單的征收程序。如上所分析的那樣，這個征收程序存在著許多缺陷，且這些缺陷已經(jīng)影響到了集體土地所有權(quán)人、使用權(quán)人合法、正當(dāng)?shù)鼐S護自己權(quán)利?！霸诠嫘再|(zhì)的拆遷項目當(dāng)中，無法對抗政府的強制拆遷，申請行政權(quán)利救濟難度大;在私益性質(zhì)的拆遷項目當(dāng)中，又遭遇開發(fā)商向政府申請的強制執(zhí)行，申訴和救濟權(quán)利相應(yīng)弱化，總體訴訟權(quán)利不對稱，使之陷入‘失法’無助的境地?！?誠然，在實踐中一些征收機關(guān)不遵守現(xiàn)有法定程序的現(xiàn)象也是相當(dāng)嚴(yán)重的，由于一些法院在司法審查中經(jīng)常在這個問題上“放水”，致使池里的“魚”越長越大。比如，“顛倒征地程序”在實踐中表現(xiàn)為：“(1)一些征地部門采取先撥款后發(fā)布征地公告的技巧，造成被征地農(nóng)民領(lǐng)錢后同意征地的既成事實。(2)一些征地部門則采取先撥款，但不發(fā)布任何征地公告的手段，迫使村民默認征地事實。(3)一些地方的征地部門還采取先填土(即象征性的開發(fā))，再向上級土地主管部門報批的方式，以先造成占地之事實，迫使村民和上級主管部門承認征地事實?！?如此問題之存在，可能成為一些人反對征地程序重置的理由：即使有好的程序，征收機關(guān)如不遵守最好的程序也是沒有意義的。其實，征地機關(guān)不遵守法定程序固然有觀念認識等原因，但更重要還是程序本身不完善、不正當(dāng)所致。如“采取先撥款后發(fā)布征地公告的技巧，造成被征地農(nóng)民領(lǐng)錢后同意征地的既成事實”之類的違法行為，如果賦予集體土地所有權(quán)人、使用權(quán)人有參與“兩審批”程序之權(quán)利，那么征收機關(guān)這樣的“技巧”顯然是玩不下去的。

對于現(xiàn)行的集體土地征收程序，在沒有重構(gòu)的外部條件下我們可以先作一些修正，以濟時急。結(jié)合上述分析與目前征收土地爭議中的具體情形，以下兩個問題當(dāng)屬首選：

(一)地價評估委員會

地價合理性已成為征收土地爭議中一個焦點，也是引發(fā)征收土地爭議的根源。對此已有學(xué)者建議設(shè)立具有中立地位的地價評估委員會。 地價評估委員會依法成立，它居中評估所征收土地的價格，且它由集體土地所有人、使用人在復(fù)數(shù)的地價評估委員會中選出。以英國為例，英國1946年《征用土地法案》實行后，征用土地的程序為：行政機關(guān)首先經(jīng)過公開調(diào)查與公開聽證，將征用議案提交內(nèi)閣獲得批準(zhǔn)后，發(fā)布強制購買令。法院有權(quán)審查行政機關(guān)運用權(quán)力的合法性，并且在行政機關(guān)與財產(chǎn)權(quán)益者補償問題上的爭議無法取得一致時，爭議應(yīng)提交土地法庭裁判，該法庭實際上是一種從事土地評估的專門化的獨立法院。

其實，我們設(shè)立這樣的“地價評估委員會”并不困難，且當(dāng)下也有這樣類似的組織，如“房地產(chǎn)評估事務(wù)所”，難的是在犬牙交錯的社會人情關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中，評估委員會如何取得社會公信力。如果沒有相當(dāng)?shù)闹贫燃右宰韪簦敲丛诂F(xiàn)實社會中個人或者組織要“俘獲”評估委員會委員并不困難。在一些政府公信力已發(fā)生重大危機的當(dāng)下，尋找一個獨立的機構(gòu)來裁決如此重大的利益沖突，已事關(guān)社會能否長治久安的根本性問題。

(二)聽證會

因征收土地涉及對財產(chǎn)權(quán)的重大影響，應(yīng)當(dāng)適用正式的聽證程序，才能滿足被征用土地所有人、使用人維護財產(chǎn)權(quán)的需要。雖然《征用土地公告辦法》已經(jīng)將《土地管理法》、《土地管理法實施條例》中的“聽取意見”替換成“聽證會”，但是并沒有明確“聽證會”的相關(guān)問題，“聽證會”極有可能質(zhì)變成為一種形式，難以滿足被征用土地所有人、使用人的需要?！墩饔猛恋毓孓k法》所規(guī)定的“聽證會”，至少有兩方面的不足：(1)是否舉行聽證會，是由被征用土地所有人、使用人申請;如果被征用土地所有人、使用人不提出申請，則土地行政主管部門只要“聽取意見”即可，且也沒有規(guī)定土地行政主管部門有告知被征用土地所有人、使用人是否需要舉行聽證會的義務(wù)。(2)舉行聽證會的，土地行政主管部門在上報征地補償、安置方案到市、縣政府審批時，應(yīng)當(dāng)附具聽證筆錄，但尚未明確“說明理由”之制度。 對于這兩個程序性缺陷，應(yīng)當(dāng)加以補全，即在征用土地程序中增加“聽證告知”義務(wù)和“說明理由”義務(wù)。