《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》(以下簡(jiǎn)稱《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》)已于2008年1月1日起施行，《中華人民共和國(guó)城市規(guī)劃法》(以下簡(jiǎn)稱《城市規(guī)劃法》)同時(shí)廢止。其中，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第六十四條規(guī)定：“未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證或者未按照建設(shè)工程規(guī)劃許可證的規(guī)定進(jìn)行建設(shè)的，由縣級(jí)以上地方人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門責(zé)令停止建設(shè)；尚可采取改正措施消除對(duì)規(guī)劃實(shí)施的影響的，限期改正，處建設(shè)工程造價(jià)百分之五以上百分之十以下的罰款；無(wú)法采取改正措施消除影響的，限期拆除，不能拆除的，沒(méi)收實(shí)物或者違法收入，可以并處建設(shè)工程造價(jià)百分之十以下的罰款?！?/p>

對(duì)城鄉(xiāng)規(guī)劃部門作出的責(zé)令停止建設(shè)、罰款、限期拆除、沒(méi)收實(shí)物或者違法收入等處罰決定無(wú)疑是可以提起行政訴訟的具體行政行為。但問(wèn)題是，早在1997年，國(guó)務(wù)院依據(jù)《中華人民共和國(guó)行政處罰法》第十六條的規(guī)定，在全國(guó)開(kāi)展了相對(duì)集中行政處罰權(quán)試點(diǎn)工作。2002年，國(guó)務(wù)院為進(jìn)一步推進(jìn)相對(duì)集中行政處罰權(quán)工作，以國(guó)發(fā)〔2002〕17號(hào)文件授權(quán)省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定在本行政區(qū)域內(nèi)有計(jì)劃、有步驟地開(kāi)展相對(duì)集中行政處罰權(quán)工作。城市管理領(lǐng)域就是實(shí)行相對(duì)集中行政處罰權(quán)的重點(diǎn)領(lǐng)域，主要包括：市容環(huán)境衛(wèi)生管理、城市規(guī)劃管理、城市綠化管理、市政管理、環(huán)境保護(hù)管理、工商行政管理、公安交通管理以及其他法律法規(guī)規(guī)定的全部或部分行政處罰權(quán)。至此，全國(guó)各省、自治區(qū)、直轄市的相對(duì)集中行政處罰權(quán)在本行政區(qū)域內(nèi)大闊步的拉開(kāi)了序幕。省、自治區(qū)、直轄市和有立法權(quán)的其他地方政府適時(shí)的制定了地方政府規(guī)章，沒(méi)有立法權(quán)的地方政府也相繼制定了規(guī)范性文件，明確集中行使行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)與其他有關(guān)機(jī)關(guān)之間的職責(zé)權(quán)限，完善協(xié)調(diào)配合機(jī)制。其中，在城市規(guī)劃管理方面主要集中在違法建設(shè)的查處上，各地陸續(xù)成立了城市綜合管理行政執(zhí)法部門(以下簡(jiǎn)稱“城管執(zhí)法部門”)作為城市管理領(lǐng)域相對(duì)集中行使行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)，對(duì)城鄉(xiāng)規(guī)劃部門與城管執(zhí)法部門的職權(quán)也相應(yīng)的進(jìn)行了劃分，劃分標(biāo)準(zhǔn)各地不盡完全相同，其中一條標(biāo)準(zhǔn)是建設(shè)過(guò)程中的工程（俗稱“在建工程”，即領(lǐng)取《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》開(kāi)工至領(lǐng)取《建設(shè)工程竣工規(guī)劃驗(yàn)收合格證》竣工期間）出現(xiàn)的違法建設(shè)由城鄉(xiāng)規(guī)劃部門查處，其他違法建設(shè)（一般是指未批先建工程，本文除特別說(shuō)明的以外，使用違法建設(shè)一詞僅指該類違法建設(shè)）由城鄉(xiāng)規(guī)劃部門移送城管執(zhí)法部門處理，城鄉(xiāng)規(guī)劃部門只負(fù)責(zé)違法建設(shè)的認(rèn)定。實(shí)踐中，城管執(zhí)法部門與城鄉(xiāng)規(guī)劃部門查處違法建設(shè)，一般先由城管執(zhí)法部門根據(jù)投訴舉報(bào)或自我發(fā)現(xiàn)的違法建設(shè)進(jìn)行立案調(diào)查，然后由城鄉(xiāng)規(guī)劃部門作出是否是違法建設(shè)以及是否可以采取改正措施消除對(duì)規(guī)劃實(shí)施的影響的認(rèn)定，最后移送城管執(zhí)法部門按照認(rèn)定的結(jié)論進(jìn)行查處。

那么，城鄉(xiāng)規(guī)劃部門作出的認(rèn)定是否是具體行政行為，是否可以提起行政訴訟，各地法院操作不一。目前有些法院拒絕受理對(duì)規(guī)劃認(rèn)定提起的行政訴訟案件的主要依據(jù)不外乎以下幾個(gè)方面：

1、規(guī)劃認(rèn)定是城鄉(xiāng)規(guī)劃部門行使的證明行為，同公證、鑒證、鑒定等證明性行政行為一樣，不是真正意義上的具體行政行為。

2、規(guī)劃認(rèn)定是城鄉(xiāng)規(guī)劃部門與城管執(zhí)法部門用來(lái)加強(qiáng)溝通、聯(lián)系工作的內(nèi)部公文往來(lái)，不具有可訴性。

3、規(guī)劃認(rèn)定僅具有證明違法建設(shè)存在與否以及嚴(yán)重程度的作用，是城管執(zhí)法部門查處該違法建設(shè)的一種證據(jù)，按照最高人民法院對(duì)交通事故責(zé)任認(rèn)定行為的解釋，同樣應(yīng)當(dāng)將規(guī)劃認(rèn)定排除在可訴的事項(xiàng)之列。

4、規(guī)劃認(rèn)定是城管執(zhí)法部門查處違法建設(shè)，對(duì)違法建設(shè)進(jìn)行行政處罰的組成部分，其本身并未改變當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。

事實(shí)上，上述這些理由都是值得商榷的。筆者認(rèn)為，規(guī)劃認(rèn)定是一種具體行政行為，理應(yīng)納入行政訴訟的受案范圍。具體理由如下：