土地公益征收征用模式的構(gòu)建

摘要：由于我國土地公益征收征用的制度尚不規(guī)范和完善，導(dǎo)致了一些政府部門假借公共利益之名謀商業(yè)利益之實(shí)，喪失了公益目的性，嚴(yán)重侵犯了行政相對(duì)人的合法權(quán)益。因此建立一整套切實(shí)可行，具有較強(qiáng)操作性的征收征用模式能使私人財(cái)產(chǎn)權(quán)的尊重與公共利益的增進(jìn)達(dá)到和諧的統(tǒng)一。在政府部門的公益征收征用的操作上，積極引進(jìn)如民眾參與的聽證制度、立法和司法機(jī)關(guān)對(duì)公共利益的界定制度、公共利益認(rèn)定委員會(huì)制度等多元化監(jiān)督的表達(dá)模式對(duì)公權(quán)力的濫用加以制衡；完善公益征收征用的補(bǔ)償模式，能進(jìn)一步加強(qiáng)政府部門的權(quán)責(zé)統(tǒng)一性，進(jìn)而保障行政相對(duì)人的合法權(quán)益。

關(guān)鍵字：公共利益，征收征用模式，補(bǔ)償模式

　　一、 公共利益的解讀及界定標(biāo)準(zhǔn)

“公益”，即公共利益，是在法國1789年發(fā)表的《人權(quán)宣言》中第一次提出的，是指政府部門實(shí)施土地征收征用行為的法定原因?！段餀?quán)法》通過后，社會(huì)上許多專家學(xué)者和民眾紛紛對(duì)其中第42條的公共利益發(fā)表了各自的看法，對(duì)其進(jìn)行不同的解讀，從一定程度上反映出了公共利益的界定存在相當(dāng)大的彈性空間，因此對(duì)公共利益進(jìn)行本質(zhì)分析是構(gòu)建公權(quán)力限制模式首要解決的問題。

物權(quán)法起草專家梁慧星教授認(rèn)為公共利益的內(nèi)涵和外延極不清晰，對(duì)政府的土地征收征用行為不能發(fā)揮應(yīng)有的限制效力，因此他在《中國物權(quán)法草案建議稿》中建議對(duì)公共利益界定的立法模式采用更為明確的概括式。中國人民大學(xué)法學(xué)院院長王利明教授卻對(duì)《物權(quán)法》中公共利益的不具體界定表示肯定，他認(rèn)為公共利益是一個(gè)彈性條款，在不同情況下有其特殊意義，法律不應(yīng)對(duì)此作“一刀切”的規(guī)定 。鄭州大學(xué)法學(xué)院的沈開舉教授認(rèn)為《物權(quán)法》中公共利益的概念應(yīng)當(dāng)與公眾性共同利益的概念一致，并且應(yīng)以公眾利益為依托。他還特別指出社會(huì)的公民或是社會(huì)民間組織均有權(quán)利來維護(hù)和界定公共利益，不能讓公共利益被政府部門所壟斷，要加強(qiáng)社會(huì)主體的補(bǔ)充作用。

而社會(huì)民眾對(duì)公共利益的理解較為表面，他們認(rèn)為公共利益是社會(huì)所有公民利益的簡單的疊加，只要某項(xiàng)利益符合社會(huì)大多數(shù)公民的利益需要，則可以認(rèn)定為公共利益。但《物權(quán)法》中并沒有對(duì)公共利益作出明確的界定和解釋，使得公共利益在實(shí)際操作中缺乏法律的強(qiáng)有力保護(hù)。民眾還普遍認(rèn)為政府部門是公共利益的代表者和執(zhí)行者，理應(yīng)擁有公共利益的話語權(quán)，但并不等同政府可以壟斷該權(quán)力。通過對(duì)專家學(xué)者和社會(huì)民眾對(duì)公共利益解讀比較，筆者認(rèn)為雙方在公共利益界定的看法上存在相對(duì)的一致性，均認(rèn)為《物權(quán)法》中公共利益的概念具有不確定性，既有利亦有弊，但在實(shí)際操作中卻給政府部門的征收征用權(quán)行使留出了較大的法律空子，對(duì)公民合法權(quán)益的保護(hù)造成一種嚴(yán)重的威脅。因此，規(guī)范我國土地征收征用的制度和程序是最終所要解決的問題。但是在此問題解決之前，首先要弄清楚在土地征收征用中公共利益的界定標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)具備何種條件，只有在清晰明確了公共利益界定標(biāo)準(zhǔn)的前提下才能進(jìn)一步設(shè)計(jì)和構(gòu)建征收征用的相關(guān)模式，才能讓公共利益真正成為公權(quán)力行使的限制。綜合上述專家學(xué)者和民眾對(duì)公共利益的解讀，并結(jié)合所要構(gòu)建的征收征用的模式特點(diǎn)，筆者認(rèn)為公共利益的界定標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)具備以下四個(gè)特性。

第一、公共利益實(shí)現(xiàn)過程中的權(quán)力監(jiān)督性?，F(xiàn)時(shí)政府部門的征收征用權(quán)出現(xiàn)了的越權(quán)和濫用，故需建立有效的監(jiān)督制約模式。除了加強(qiáng)對(duì)公共利益表達(dá)模式和補(bǔ)償模式的建設(shè)外，還應(yīng)對(duì)公權(quán)力的行使過程進(jìn)行違憲審查、司法審查、或是上級(jí)部門的監(jiān)督、專門監(jiān)督等國家權(quán)力性監(jiān)督，這是一種“以權(quán)力監(jiān)督權(quán)力”的制約機(jī)制。第二、公共利益實(shí)現(xiàn)程序的合理合法性。財(cái)產(chǎn)權(quán)是公民神圣不可侵犯的權(quán)利，只有在法定的條件和程序下才可以基于公共利益的要求而依法對(duì)公民財(cái)產(chǎn)權(quán)進(jìn)行克減或限制，因此公共利益的實(shí)現(xiàn)程序需要合法合理。無論公益征收征用的目的是如何的正當(dāng)合法，一旦不通過正當(dāng)程序而實(shí)施的，其產(chǎn)生的結(jié)果仍然是不正當(dāng)，不合法的。第三、公共利益實(shí)施中的全民決策性。以公共利益為名實(shí)施的征收征用的行政措施，必須要在實(shí)現(xiàn)程序的合理合法基礎(chǔ)上對(duì)公益征收征用等行為實(shí)施決策和執(zhí)行全過程的公開透明，依法保障行政相對(duì)人的知情權(quán)、聽證權(quán)、陳述權(quán)、申辯權(quán)、參與決策權(quán)等民主權(quán)利，讓行政相對(duì)人充分參與到公益征收征用的行政措施中。 第四、公共利益實(shí)現(xiàn)程序的合理補(bǔ)償性。公權(quán)力追求公共利益而實(shí)施土地公益征收征用必然會(huì)造成公民權(quán)利的普遍犧牲或特別犧牲，我國《物權(quán)法》中明確規(guī)定因公共利益實(shí)施土地征收的，要給予利益受損方適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償，這就體現(xiàn)了公共利益實(shí)現(xiàn)程序中的合理補(bǔ)償性。