三、依法補償v.公正補償

我國憲法對征收或征用的財產(chǎn)只規(guī)定了“依照法律規(guī)定……給予補償”，這種表述一方面要求補償必須“依法”，[1]另一方面，則并沒有明確規(guī)定補償必須“公正”。盡管有些學(xué)者認為憲法中的補償條款應(yīng)當(dāng)理解為要求某種意義上的公正補償，[2]但是，由于憲法中沒有寫入“公正”二字，因此對法律法規(guī)的合憲性要求更加寬松，使得立法者有更大的自主權(quán)確定補償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)，公正與否是一個政治問題，卻未必構(gòu)成一個憲法問題。

我國憲法以下的法律法規(guī)，也沒有把“公正補償”明確規(guī)定為征收補償?shù)脑瓌t。2007年3月通過的《物權(quán)法》只是規(guī)定“給予補償”，把2002年民法草案“物權(quán)法編”中的“合理”兩個字給刪掉了。具有諷刺意味的是，目前我國由于征地而引起的群體性事件，絕大多數(shù)正是由于補償標(biāo)準(zhǔn)不合理，從而導(dǎo)致了嚴(yán)重的社會不公。

我國《土地管理法》第47條規(guī)定，征收農(nóng)村土地的補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費，其中的土地補償費是依據(jù)該耕地被征收前三年的平均年產(chǎn)值計算的，這一標(biāo)準(zhǔn)和土地的市場價格無關(guān)，只是土地價值的部分補貼。[3]這造成征地成本和征地出讓金之間的巨大差價，并由政府和開發(fā)商瓜分這個巨額差價，這種土地開發(fā)中的超低成本和超高利潤結(jié)合在一起，無疑是各地大搞“圈地運動”的主要動機之一，也是許多征地糾紛的重要根源。盡管2006年《國務(wù)院關(guān)于加強土地調(diào)控有關(guān)問題的通知》要求“征地補償安置必須以確保被征地農(nóng)民原有生活水平不降低、長遠生計有保障為原則”，但這仍不足以使被征地農(nóng)民分享到足夠的土地利益。對此，有學(xué)者主張補償費應(yīng)按市場價值計算，按照“相鄰?fù)恋貎r格為基準(zhǔn)并加以修正最終確定征地補償標(biāo)準(zhǔn)”。[4]但也有學(xué)者認為，中國沒有土地所有權(quán)交易市場，因此沒有市場價值，而且集體土地是無償取得的，不適用商品交換。[5]

和征收農(nóng)村集體土地不同，我國對城市房屋的征收是按照市場價值予以補償?shù)摹！恫疬w條例》規(guī)定，拆遷補償?shù)臄?shù)額，“根據(jù)被拆遷房屋的區(qū)位、用途、建筑面積等因素，以房地產(chǎn)市場評估價格確定。”《物權(quán)法》第42條第3款規(guī)定：“征收個人住宅的，還應(yīng)當(dāng)保障被征收人的居住條件?！边@些規(guī)定體現(xiàn)了公平補償?shù)脑瓌t，但當(dāng)前實踐中的問題是，法院往往不愿對拆遷補償數(shù)額是否符合市場價值進行司法審查。

相比之下，“公正補償”(Just Compensation)是美國憲法第五修正案對政府征地權(quán)力的另一個重要限制。憲法規(guī)定美國政府可以為“公共使用”對私人財產(chǎn)進行征收，但是必須對這種征收給予“公正補償”。在討論具體的補償標(biāo)準(zhǔn)之前，我們先討論為什么補償是必要的。