一、現(xiàn)行土地征收、征用法治之解讀

(一)關(guān)于農(nóng)村集體土地征收

中國大陸沒有專門的土地征收法，有關(guān)集體土地征收的法律規(guī)范具體體現(xiàn)在《土地管理法》和《土地管理法實(shí)施條例》中。根據(jù)上述立法的條款，中國大陸土地征收法治的主要內(nèi)容是：

1.征收主體

所謂征收主體，是指享有征收權(quán)的審批機(jī)關(guān)。換句話說，在征收過程中，有權(quán)批準(zhǔn)將集體土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲型恋氐臋C(jī)關(guān)就是征收主體。在中國大陸，土地征收主體有一個(gè)演變的過程。1953年11月5日政務(wù)院第一百九十二次政務(wù)會議通過的《中央人民政府政務(wù)院關(guān)于國家建設(shè)征用土地辦法》規(guī)定，根據(jù)建設(shè)項(xiàng)目性質(zhì)和征地規(guī)模，分別由中央人民政府政務(wù)院、大行政區(qū)委員會、省(市)人民政府和縣人民政府批準(zhǔn)。[②]1982 年5 月14 日國務(wù)院公布施行的《國家建設(shè)征用土地條例》規(guī)定，根據(jù)征地規(guī)模分別由國務(wù)院、省、自治區(qū)和縣、市人民政府批準(zhǔn)。[③]1986年6月25日第六屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十六次會議通過，歷經(jīng)1988年、1998年、2004年三次修改的現(xiàn)行《土地管理法》規(guī)定，征收土地的審批機(jī)關(guān)是國務(wù)院和省級人民政府。[④]

從大陸土地征收審批主體的演變看，土地征收權(quán)是一個(gè)向中央政府集中的過程。該制度變革的理論基礎(chǔ)主要是基于耕地保護(hù)的需要及對地方政府的不信任，但結(jié)果卻適得其反，不但未能起到保護(hù)耕地的作用，也未能實(shí)現(xiàn)中央政府和省級政府對土地征收權(quán)的實(shí)際控制。具體的表現(xiàn)就是違法征地、占而不用的現(xiàn)象成為常態(tài)。這是一個(gè)不得不認(rèn)真反思的問題。

2.征收范圍

毫無疑問，征收必須以公共利益的需要為前提。對此，各國憲法都有明確規(guī)定。中國大陸也不例外，根據(jù)憲法的規(guī)定，征收的范圍也應(yīng)當(dāng)以公共利益需要為限。但值得指出的是，中國大陸《土地管理法》沒有關(guān)于征收范圍的限制，而是在該法第43條籠統(tǒng)規(guī)定，任何單位個(gè)人建設(shè)使用土地的，必須依法申請使用國有土地。根據(jù)這一描述，事實(shí)上形成了只要是建設(shè)使用土地，無論是公共利益需要，還是商業(yè)利益需要，都可以申請征收土地。實(shí)踐中為了商業(yè)利益需要而征收集體土地的顯現(xiàn)普遍存在。我們認(rèn)為，這與土地管理法缺乏公共利益限制的條款是有關(guān)系的。[⑤]

3.征收、補(bǔ)償程序

中國大陸《土地管理法》并無關(guān)于集體土地征收程序的清晰描述，有關(guān)集體土地的征收程序散見于《土地管理法實(shí)施條例》、《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》等法律、法規(guī)中。地方國土部門在實(shí)踐中大體遵循如下的步驟開展土地征收工作[⑥]：

1)由用地單位向分局提出用地申請，申請中要寫明位置、面積、權(quán)屬、用地單位的情況及用途等。

2)土地管理部門接到申請后，進(jìn)行勘察，提出意見。

3)如果其符合土地利用總體規(guī)劃，簽批同意之后，由市勘測規(guī)劃院進(jìn)行勘測定界。(如搞開發(fā)或其它法律規(guī)定需有償使用的項(xiàng)目同時(shí)進(jìn)行地價(jià)評估)

4)提交有關(guān)材料。[⑦]

5)必備材料及圖紙齊全后報(bào)市局，由市局申報(bào)省廳審批。

6)經(jīng)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批復(fù)后，由分局向被征地的鄉(xiāng)、村公告。

7)制定補(bǔ)償方案。

8)補(bǔ)償方案批準(zhǔn)后，由土地部門進(jìn)行公告。

9)實(shí)施補(bǔ)償。

10)按面積進(jìn)行現(xiàn)場劃撥土地。

11)辦理土地登記。