土地用途分區(qū)管制，即將區(qū)域土地資源根據(jù)土地用途管制的需要，按社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀要求和管理目標(biāo)，劃分不同的空間區(qū)域(不是規(guī)定每塊地塊的用途)，并制 定各區(qū)域的土地用途管制規(guī)則，通過用途變更許可制度，實(shí)現(xiàn)對(duì)土地用途的管制。土地用途分區(qū)管制是合理利用土地的需要，是國(guó)家進(jìn)行土地管理的需要。實(shí)行土地 用途分區(qū)管制不僅是實(shí)行土地利用管理的行政手段，而且是實(shí)施土地利用規(guī)劃的制度手段。

土地用途分區(qū)管制起源于德國(guó)。德國(guó)柏林政府采用分區(qū)方法，把城市劃為若干區(qū)，使工人居住的公寓分散布局其中，便于工人接近工廠。至1916年，美國(guó)紐約市頒布了第一個(gè)綜合分區(qū)管制規(guī)則，土地用途分區(qū)管制制度才得以正式確立。

1924年美國(guó)公布的土地使用分區(qū)管制標(biāo)準(zhǔn)授權(quán)法案不僅成為美國(guó)40多個(gè)州執(zhí)行土地使用分區(qū)管制的基礎(chǔ)模式，而且在世界范圍內(nèi)繼續(xù)推廣、應(yīng)用和完善，形 成當(dāng)代各國(guó)(地區(qū))各具特色的土地使用分區(qū)管制制度。國(guó)外也稱為“土地使用分區(qū)管制”(日本、美國(guó)、加拿大等國(guó))、“土地規(guī)劃許可制”(英國(guó))、“建設(shè)開 發(fā)許可制”(法國(guó)、韓國(guó)等)等[1-4]。

1 國(guó)外(地區(qū))土地用途分區(qū)管制的目的及遵循的原則

1.1 土地用途分區(qū)管制的目的

各國(guó)(地區(qū))在土地用途分區(qū)管制上總的目標(biāo)是一致的，即通過土地利用規(guī)劃分區(qū)及其實(shí)施，引導(dǎo)土地的合理開發(fā)和利用，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境的協(xié)調(diào)持續(xù) 發(fā)展。具體包括以下幾個(gè)方面：(1)土地用途分區(qū)管制最基本的合法性在于，它可以通過土地使用分區(qū)排除因?yàn)樗饺苏加惺袌?chǎng)造成的土地資源的錯(cuò)誤分配或土地利 用外部不經(jīng)濟(jì)效果.并可以通過避免不適當(dāng)?shù)耐恋乩脕肀Ｗo(hù)和改善人們的生活環(huán)境，保護(hù)已有建筑和自然遺產(chǎn)，保護(hù)生態(tài)景觀，從而提高人們居住和生活的環(huán)境水 準(zhǔn)，確保健康、安全等目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。(2)有效、有序控制土地開發(fā)利用速度，確保公共設(shè)施的服務(wù)水平。土地用途分區(qū)管制不僅規(guī)范了土地利用和開發(fā)活動(dòng)的區(qū)位 和類型，還可限制土地使用的規(guī)模、強(qiáng)度及控制人口密度，從而使整個(gè)土地利用及至經(jīng)濟(jì)發(fā)展得到有效的控制，也能使公共設(shè)施的服務(wù)水準(zhǔn)得到有效保障。(3) 社會(huì)公共利益作為土地利用的最高原則。為保證社會(huì)公共利益，許多國(guó)家通過法律規(guī)定對(duì)私人土地所有權(quán)給予必要的限制，禁正妨礙公共利益的土地用途。做到土地 開發(fā)利用規(guī)劃先行[5-8]。

2 德國(guó)

土地使用分區(qū)管制是地方政府的權(quán)力，具體實(shí)施主要在市鎮(zhèn)村進(jìn)行，所依據(jù) 的是市鎮(zhèn)村一級(jí)的建設(shè)管理計(jì)劃。市鎮(zhèn)村一級(jí)的建設(shè)管理計(jì)劃又包括土地利用規(guī)劃(簡(jiǎn)稱F規(guī)劃)和地區(qū)詳細(xì)規(guī)劃(簡(jiǎn)稱B規(guī)劃)兩種。F規(guī)劃以土地用途管制分區(qū) 為主要內(nèi)容，把城市的土地利用分為3種，即用于修建建筑物的土地利用、不修建建筑物的土地利用和其他的土地利用。然后在此基礎(chǔ)上再次細(xì)分為居住地域、混合 地域、產(chǎn)業(yè)地域、特別地域、綠地、農(nóng)業(yè)用地、林業(yè)用地等10種使用類型區(qū)。B規(guī)劃則詳細(xì)規(guī)定了土地利用的具體方式、公共設(shè)施位置、有關(guān)建筑的限制(建筑 率、容積率等)，并依此進(jìn)行分區(qū)管制。

3 美國(guó)

美國(guó)是較早實(shí)施土地用途分區(qū)管制的國(guó)家。美國(guó)土地用途管制起源于 民法的地權(quán)限制，是在地權(quán)限制難以盡收合理利用土地之效時(shí)而采取的一種法律手段，其基本內(nèi)涵是土地所有權(quán)和土地使用權(quán)的行使不能給社會(huì)公共利益和他人利益 造成危害。從殖民地時(shí)期至今，美國(guó)的土地用途管制制度經(jīng)歷了由零散、片面到系統(tǒng)、全面的轉(zhuǎn)變，在優(yōu)化土地資源配置上發(fā)揮的作用日漸明顯。

美國(guó)在人口增加、經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中大量侵占了優(yōu)質(zhì)農(nóng)地，著名“硅谷”曾經(jīng)就是農(nóng)業(yè)基地。僅城市化就使美國(guó)優(yōu)質(zhì)農(nóng)地以每年平均200萬英畝的速度減少，由此 引發(fā)了一系列的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境生態(tài)問題。為此，各州政府都通過制定法律劃定城市增長(zhǎng)線，分期分批發(fā)展，控制建筑用地發(fā)展等措施來控制城市發(fā)展規(guī)模，保護(hù) 優(yōu)質(zhì)農(nóng)地。