摘要：處于轉(zhuǎn)型期的中國，隨著經(jīng)濟的飛速發(fā)展，城市建設(shè)用地再利用的迫切需要與土地原本合法使用權(quán)人之間的緊張，是重新開發(fā)建設(shè)無可回避的障礙，實踐中，政府往往采取房屋征收的模式收回國有土地使用權(quán)，用以解決建設(shè)用地日漸匱乏的難題。

　　關(guān)鍵詞：國有土地使用權(quán) 依法行政

　　國有土地使用權(quán)，簡而言之，就是依法使用國家所有土地的權(quán)利。國有土地使用權(quán)的主體非常廣泛，任何單位和個人(包括境外的企事業(yè)單位和個人)，符合依法使用國有土地條件的，都可以成為國有土地使用者。從性質(zhì)上來講，國有土地使用權(quán)是從國家土地所有權(quán)中分離出來的一項民事權(quán)利，是相對獨立的物權(quán)，屬于用益物權(quán)的一種。

　　收回國有土地使用權(quán)，將土地重新進行市場化配置，是適應(yīng)當前經(jīng)濟發(fā)展下城市規(guī)劃及城市建設(shè)的需要，從某種程度上來講，有益于經(jīng)濟增長，推動可持續(xù)發(fā)展，甚至可以規(guī)范土地市場，因此，政府運用行政權(quán)力收回國有土地使用權(quán)也就見慣不怪了，但事情往往存在兩面性，甚至多面性，鑒于我國目前收回國有土地使用權(quán)的法律法規(guī)并不健全，加快城市現(xiàn)代化步伐的同時也滋生了諸多矛盾，因此，當前環(huán)境下，收回國有土地使用權(quán)存在一些亟待解決的問題，這些問題使收回國有土地使用權(quán)在操作模式上陷入困境，主要表現(xiàn)在如下幾個方面：

　　第一，法律法規(guī)的不健全導(dǎo)致收回國有土地使用權(quán)的程序欠缺切實可行的操作性。

　　我國法律明確規(guī)定，任何單位和個人進行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地，依法申請使用的國有土地包括國家所有的土地和國家征收的原屬于農(nóng)民集體所有的土地?！吨腥A人民共和國土地管理法》(以下簡稱“土地管理法”)第十三條規(guī)定，依法登記的土地的所有權(quán)和使用權(quán)受法律保護，任何單位和個人不得侵犯?！吨腥A人民共和國土地管理法實施條例》(以下簡稱“土地管理法實施條例”)第三條規(guī)定，國家依法實行土地登記發(fā)證制度。依法登記的土地所有權(quán)和土地使用權(quán)受法律保護，任何單位和個人不得侵犯。土地在我國屬于不動產(chǎn)，根據(jù)物權(quán)理論，依法登記的土地的使用權(quán)人享有該土地的合法使用權(quán)，權(quán)利人依法對特定的物享有直接支配和排他的權(quán)利，在同一物上不能并存兩個不相容的物權(quán)，即“一物一權(quán)主義”。因此，政府要想將土地重新進行市場化的資源再配置，就應(yīng)當先將相應(yīng)的國有土地使用權(quán)進行收回，如果不經(jīng)收回，則會導(dǎo)致兩個主體同時擁有同一地塊的使用權(quán)。

　　土地使用者之所以可以對國家所有的土地享有使用權(quán)，是國家通過授權(quán)政府主管部門將國有土地以出讓、劃撥及其他方式確定給土地使用者，單位和個人依法使用的國有土地，是由縣級以上人民政府登記造冊，核發(fā)證書，確認使用權(quán)的。因此，政府要收回原本由單位或個人使用的國有土地使用權(quán)就需要具備法定事由，依據(jù)相應(yīng)的法律程序進行，并應(yīng)當給予被收回土地的單位和個人合理的補償。

　　我國土地管理法第五十八條對收回國有土地使用權(quán)的法定事由作了明確的規(guī)定，基于該條的五種法定事由，政府可以依法收回土地使用權(quán)。城市房地產(chǎn)管理法第二十條也規(guī)定了根據(jù)社會公共利益的需要，可以依照法律程序提前收回，并根據(jù)土地使用者使用土地的實際年限和開發(fā)土地的實際情況給予相應(yīng)的補償。但是，無論是土地管理法、還是城市房地產(chǎn)管理法都未明確規(guī)定收回國有土地所應(yīng)當履行的法定程序，所以，在實踐過程中，使得一些地方政府基于利益的考量，濫用行政權(quán)力，在收回土地的過程中違反法律，侵犯土地使用者合法權(quán)益的情形大量存在，立法的空白亟需填補。

　　第二，違法收回的現(xiàn)象大量存在，嚴重背離法律有關(guān)收回國有土地使用權(quán)的立法精神。

　　根據(jù)土地管理法第五十八條規(guī)定，有下列情形之一的，由有關(guān)人民政府土地行政主管部門報經(jīng)原批準用地的人民政府或者有批準權(quán)的人民政府批準，可以收回國有土地使用權(quán)：(一)為公共利益需要使用土地的;(二)為實施城市規(guī)劃進行舊城區(qū)改建，需要調(diào)整使用土地的;(三)土地出讓等有償使用合同約定的使用期限屆滿，土地使用者未申請續(xù)期或者申請續(xù)期未獲批準的;(四)因單位撤銷、遷移等原因，停止使用原劃撥的國有土地的;(五)公路、鐵路、機場、礦場等經(jīng)核準報廢的。依照前款第(一)項、第(二)項的規(guī)定收回國有土地使用權(quán)的，對土地使用權(quán)人應(yīng)當給予適當補償。城市房地產(chǎn)管理法第二十條也規(guī)定，國家對土地使用者依法取得的土地使用權(quán)，在出讓合同約定的使用年限屆滿前不收回;在特殊情況下，根據(jù)社會公共利益的需要，可以依照法律程序提前收回，并根據(jù)土地使用者使用土地的實際年限和開發(fā)土地的實際情況給予相應(yīng)的補償。

　　實踐中，違反上述法定事由的情況屢屢發(fā)生，使得收回土地使用權(quán)在一些地方政府中亂象叢生，其中，最經(jīng)常發(fā)生的便是打著公共利益、舊城區(qū)改建的名義進行商業(yè)開發(fā)，筆者曾代理一起山東省某縣的案件，當?shù)卣耘f城改造的名義收回土地，隨后便將土地以商業(yè)開發(fā)的名義出讓給了開發(fā)商，并且更為匪夷所思的是，在收回國有土地使用權(quán)的庭審中，某縣政府作為被告不僅不能舉證證明其收回土地是為了舊城改造，更不能就收回土地的具體行政行為的合法性進行舉證。山東省某縣收回國有土地使用權(quán)案就很好地說明了背離法律精神違法收回國有土地行為存在的普遍性，是相關(guān)政府在鉆收回土地程序欠缺切實可行操作性的空子。

　　當然，土地違法查處不力，行政監(jiān)督不到位等行政不作為也為收回土地違法行為起到了推波助瀾的作用，在現(xiàn)行收回國有土地的模式下，各種侵犯土地使用權(quán)人合法權(quán)益的行為屢屢發(fā)生，嚴重背離了原本的立法精神，破壞了社會主義法治，為此，要使前述困境能夠有出路，就需要有相應(yīng)配套的對策。

　　首先，在立法上，亟待出臺相應(yīng)的收回國有土地使用權(quán)的程序性規(guī)定，細化程序要件，使收回土地的程序在實踐運用中有法可依。

　　實踐中，國有土地使用證是證明土地使用者(單位或個人)使用國有土地的法律憑證，受法律保護。土地管理法實施條例有明確規(guī)定，收回用地單位的土地使用權(quán)的，由原土地登記機關(guān)注銷土地登記。依法改變土地所有權(quán)、使用權(quán)的，因依法轉(zhuǎn)讓地上建筑物、構(gòu)筑物等附著物導(dǎo)致土地使用權(quán)轉(zhuǎn)移的，必須向土地所在地的縣級以上人民政府土地行政主管部門提出土地變更登記申請，由原土地登記機關(guān)依法進行土地所有權(quán)、使用權(quán)變更登記。土地所有權(quán)、使用權(quán)的變更，自變更登記之日起生效?，F(xiàn)行法律僅規(guī)定了土地使用權(quán)權(quán)屬的改變，要依法進行登記，但具體關(guān)于收回國有土地使用權(quán)的可操作性規(guī)定卻沒有相應(yīng)規(guī)定，因此，只有從立法上明確規(guī)定相應(yīng)的收回程序，才能使收回土地的操作有法可依。我們看到，有些地方政府規(guī)定了相應(yīng)的地方政府規(guī)章，以便地方政府在收回土地過程中有章可依，其中，《安徽省國有土地儲備辦法》(安徽省人民政府第177號令)第十一條就規(guī)定了以收回方式儲備國有土地應(yīng)當遵循的程序，對當?shù)卣栈赝恋靥峁┝顺绦蛐缘囊罁?jù)。但地方政府規(guī)章的制定某種程度上是為了當?shù)卣栈赝恋胤?wù)的，并且不能適用于其他省市，結(jié)合實踐，筆者認為，收回國有土地使用權(quán)，至少應(yīng)當包括但不限于如下程序：擬訂收回方案、聽證、報批、下達決定書、注銷登記、補償?shù)取?/span>

　　擬訂收回方案。土地行政主管部門根據(jù)市或縣級人民政府的批準調(diào)整用地的文件，擬訂收回國有土地使用權(quán)方案，并將擬收回國有土地使用權(quán)事宜通知原土地使用權(quán)人，并告之聽證的權(quán)利。

　　聽證。土地使用權(quán)人要求聽證的，應(yīng)當在接到收回國有土地使用權(quán)通知后的一定期限內(nèi)向市或者縣級人民政府土地行政主管部門提出。土地行政主管部門接到聽證申請后，應(yīng)該按照《國土資源聽證規(guī)定》中規(guī)定的期限內(nèi)組織聽證。

　　報經(jīng)批準。土地行政主管部門在組織聽證后規(guī)定的一定期限內(nèi)，將所擬訂的收回國有土地使用權(quán)方案連同聽證結(jié)果報市或者縣級人民政府審批。

　　下達收回通知書。根據(jù)市或縣級人民政府批準的收回國有土地使用權(quán)方案，土地行政主管部門應(yīng)當在批準之日起一定期限內(nèi)，向原土地使用權(quán)人下達《收回國有土地使用權(quán)決定書》，同時告知原土地使用權(quán)人申請復(fù)議和提起訴訟權(quán)利。

　　補償費用的支付。以有償方式收回土地使用權(quán)的，應(yīng)當自土地使用權(quán)收回通知下達后的一定期限內(nèi)，將補償費用全額支付給原土地使用權(quán)人或者與原土地使用權(quán)人簽訂土地使用權(quán)補償協(xié)議。

　　注銷登記。以有償方式收回土地使用權(quán)的，縣(市)以上地方人民政府國土資源行政主管部門應(yīng)當在將補償費用全額支付給原土地使用權(quán)人或者與原土地使用權(quán)人簽訂土地使用權(quán)補償協(xié)議后，辦理土地使用權(quán)注銷登記手續(xù)，注銷土地使用權(quán)證書。

　　其次，加強政府依法行政的能力，使政府在收回國有土地使用權(quán)程序中扮演其應(yīng)當扮演的角色。

　　在我國現(xiàn)行體制下，政府是國有土地所有權(quán)的代表者和管理者，政府一方面將其所有的土地以一定的方式給特定的個人或單位使用，一方面又基于法定事由收回相應(yīng)的土地使用權(quán)，在利益的驅(qū)使下，難免不會出現(xiàn)一些政府模糊其應(yīng)當依法行政的角色。現(xiàn)實中，經(jīng)常會出現(xiàn)行政機關(guān)以行政權(quán)力賦予新的土地使用者行為在先，收回原土地使用者國有土地使用權(quán)，并注銷其國有土地使用證的行為在后;注銷原土地使用者國有土地使用證時，不依照《土地登記辦法》中有關(guān)注銷土地使用證規(guī)定的程序辦理;行政機關(guān)在作出收回國有土地使用權(quán)的具體行政行為時，不依法告知原土地使用者應(yīng)當依法享有的權(quán)利。

　　因此，在收回國有土地使用權(quán)的程序上，必須加強政府依法行政的能力，《國務(wù)院關(guān)于加強市縣政府依法行政的決定》中規(guī)定了行政機關(guān)在推行重大行政決策聽證制度和建立重大行政決策的合法性審查制度。要擴大聽證范圍，法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定應(yīng)當聽證以及涉及重大公共利益和群眾切身利益的決策事項，都要進行聽證。對聽證中提出的合理意見和建議要吸收采納，意見采納情況及其理由要以書面形式告知聽證代表，并以適當形式向社會公布。市縣政府及其部門作出重大行政決策前要交由法制機構(gòu)或者組織有關(guān)專家進行合法性審查，未經(jīng)合法性審查或者經(jīng)審查不合法的，不得做出決策。筆者認為，在收回國有土地使用權(quán)這類影響權(quán)利人重大合法權(quán)益的行政行為時，政府部門理應(yīng)如此。

　　綜上，政府收回國有土地使用權(quán)應(yīng)當多從公共利益和長遠利益出發(fā)，在嚴格依照法定收回要件的情況下，也應(yīng)當強化法定收回程序，并且逐步提高政府的依法行政能力和責(zé)任感，唯有如此，才能在收回國有土地使用權(quán)過程中最大可能地減少糾紛，維護土地使用權(quán)人合法權(quán)益的同時，樹立好政府的行政形象，為社會主義法治作出貢獻。