摘要：行政訴訟舉證責(zé)任屬于行政訴訟證據(jù)規(guī)則的一個(gè)重要組成部分，在行政訴訟證據(jù)規(guī)則體系中占有舉足輕重的地位。在行政賠償訴訟中，根據(jù)《國(guó)家賠償法》的相關(guān)規(guī)定，人民法院審理行政賠償案件，賠償請(qǐng)求人和賠償義務(wù)機(jī)關(guān)對(duì)自己提出的主張，應(yīng)當(dāng)提供證據(jù)。單從這一條文來(lái)看，行政賠償案件的舉證責(zé)任已被劃定。基于《國(guó)家賠償法》對(duì)舉證責(zé)任的明文規(guī)定少之又少，且實(shí)踐中的情況又極為紛繁復(fù)雜，僅憑個(gè)別條款來(lái)對(duì)行政賠償案件的舉證責(zé)任進(jìn)行簡(jiǎn)單分配，不僅不能有效地解決紛紛，也必將違背司法的公平正義。

　　關(guān)鍵詞：舉證責(zé)任 行政賠償

　　一、行政賠償舉證責(zé)任的歷史沿革

　　在當(dāng)代的司法制度中，舉證責(zé)任實(shí)際上已成為各方當(dāng)事人勝訴或敗訴的一個(gè)重要標(biāo)準(zhǔn)尺度。因證據(jù)不能而需要承擔(dān)的法律后果，以及在案件事實(shí)真?zhèn)坞y以查明辨別的情況下，法院作為中立裁判機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)如何采取合理的舉證規(guī)則來(lái)判定案件勝負(fù)都是基于訴訟證據(jù)規(guī)則而定。

　　《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“行訴法”)1989年頒布，其中對(duì)證據(jù)的規(guī)定，理論上來(lái)講是對(duì)證據(jù)制度的初步確立，也確立了被告對(duì)其作出的具體行政行為的合法性承擔(dān)舉證責(zé)任的原則，其中第九章有三個(gè)條文對(duì)行政侵權(quán)賠償請(qǐng)求權(quán)及程序、賠償主體及對(duì)有關(guān)人員的追償及賠償費(fèi)用進(jìn)行明文規(guī)定，但對(duì)行政賠償中的舉證責(zé)任卻未有片言只語(yǔ)，直到1999年頒布的《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國(guó)行政訴訟法>若干問(wèn)題的解釋》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“行訴法解釋”)才針對(duì)行政賠償?shù)呐e證責(zé)任作了一個(gè)規(guī)定，即第二十七條第(三)項(xiàng)，以明文條款規(guī)定，在一并提起的行政賠償訴訟中，原告要舉證證明因受被訴行為侵害而造成損失的事實(shí)?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問(wèn)題的規(guī)定》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“證據(jù)規(guī)定”)于2002年6月4日由最高人民法院審判委員會(huì)第1224次會(huì)議通過(guò)，該證據(jù)規(guī)定標(biāo)志著行政訴訟證據(jù)制度向前跨了一大步，證據(jù)規(guī)定對(duì)舉證責(zé)任分配和舉證期限、提供證據(jù)的要求、調(diào)取和保全證據(jù)、證據(jù)的對(duì)質(zhì)辨認(rèn)和核實(shí)、證據(jù)的審核認(rèn)定都做了較為詳細(xì)的規(guī)定，其中對(duì)行政賠償?shù)呐e證責(zé)任卻只規(guī)定了一條，即證據(jù)規(guī)定第五條，在行政賠償訴訟中，原告應(yīng)當(dāng)對(duì)被訴具體行政行為造成損害的事實(shí)提供證據(jù)。實(shí)際上，該條款的內(nèi)涵與行訴法解釋完全相同。直到2010年新修訂的《國(guó)家賠償法》中，正式規(guī)定了行政賠償?shù)呐e證責(zé)任，其中第十五條規(guī)定，人民法院審理行政賠償案件，賠償請(qǐng)求人和賠償義務(wù)機(jī)關(guān)對(duì)自己提出的主張，應(yīng)當(dāng)提供證據(jù)。賠償義務(wù)機(jī)關(guān)采取行政拘留或者限制人身自由的強(qiáng)制措施期間，被限制人身自由的人死亡或者喪失行為能力的，賠償義務(wù)機(jī)關(guān)的行為與被限制人身自由的人的死亡或者喪失行為能力是否存在因果關(guān)系，賠償義務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)提供證據(jù)。實(shí)際上，新修訂的《國(guó)家賠償法》在行政賠償?shù)呐e證責(zé)任分配中延續(xù)了行訴法解釋、證據(jù)規(guī)定以及《最高人民法院關(guān)于審理行政賠償案件若干問(wèn)題的規(guī)定》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“賠償規(guī)定”)的規(guī)定，賠償規(guī)定第三十二條規(guī)定，原告在行政賠償訴訟中對(duì)自己的主張承擔(dān)舉證責(zé)任。被告有權(quán)提供不予賠償或者減少賠償數(shù)額方面的證據(jù)。實(shí)行的是“誰(shuí)主張、誰(shuí)舉證”的一般原則，及對(duì)限制人身自由的行政行為造成行政相對(duì)人死亡或喪失行為能力情形中的舉證責(zé)任倒置的例外原則。

　　二、行政賠償舉證責(zé)任的現(xiàn)實(shí)困境

　　新修訂的《國(guó)家賠償法》對(duì)行政賠償?shù)呐e證責(zé)任進(jìn)行了調(diào)整，從某種程序上來(lái)講，這種歸責(zé)原則體現(xiàn)了公平原則，但實(shí)際上，實(shí)踐中因行政侵權(quán)產(chǎn)生的行政賠償訴訟之復(fù)雜，現(xiàn)有的法律及司法解釋的規(guī)定在實(shí)踐中顯得捉襟見(jiàn)肘，導(dǎo)致正義之天平失衡的情況時(shí)有發(fā)生。結(jié)合筆者在處理大量的行政案件中，對(duì)當(dāng)前行政賠償舉證責(zé)任所存在的問(wèn)題作如下分析：

　　舉證責(zé)任是指當(dāng)事人根據(jù)法律規(guī)定對(duì)待定的事實(shí)提供相關(guān)的證據(jù)加以證明的責(zé)任。而行政訴訟舉證責(zé)任在當(dāng)事人之間如何分配，是一個(gè)關(guān)系到行政訴訟程序的公正與效率的重要問(wèn)題。行訴法第三十二條、訴訟法解釋第二十六條對(duì)作為行政機(jī)關(guān)的舉證責(zé)任作了相應(yīng)的規(guī)定，這是基于在行政訴訟法律關(guān)系中，作為原告的公民、法人和其他組織與作為被告的行政機(jī)關(guān)之間是一種管理和被管理的關(guān)系。而在行政賠償訴訟中舉證責(zé)任的相關(guān)法律及司法解釋的明文規(guī)定，因可依據(jù)的規(guī)定不夠完善，在實(shí)踐中存在諸多問(wèn)題。

　　其一，訴訟法解釋、證據(jù)規(guī)定及國(guó)家賠償法對(duì)行政賠償之訴中原、被告雙方舉證責(zé)任的規(guī)定過(guò)于籠統(tǒng)、一刀切的明文規(guī)定遠(yuǎn)不能適應(yīng)紛繁復(fù)雜的現(xiàn)實(shí)。

　　目前的法律體系均規(guī)定在行政賠償訴訟中，原告應(yīng)當(dāng)對(duì)被訴具體行政行為造成損害的事實(shí)提供證據(jù)，這樣的明文規(guī)定是滯后的，在一些規(guī)劃許可或政府信息公開(kāi)之類(lèi)的行政案件中，行政機(jī)關(guān)承擔(dān)賠償責(zé)任的概率相對(duì)較低，但在現(xiàn)實(shí)生活中，由于行政侵權(quán)造成行政相對(duì)人物質(zhì)損失的情況比比皆是，比如，在房屋強(qiáng)拆案件當(dāng)中，行政機(jī)關(guān)事先不作證據(jù)保全，不制作任何物品清單、不對(duì)現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行照片拍攝、視頻制作等，毀滅性的強(qiáng)拆最終導(dǎo)致行政相對(duì)人無(wú)法證明財(cái)產(chǎn)的損失，因此，要求提起訴訟的原告承擔(dān)造成損害的事實(shí)及由此產(chǎn)生的損失的證明責(zé)任，困難重重，此時(shí)的原告將面臨其主張不能被法院支持的巨大風(fēng)險(xiǎn)。而事實(shí)上是，法院據(jù)此機(jī)械裁判的案件屢屢發(fā)生。

　　其二，在一些行政賠償訴訟中存在的證據(jù)補(bǔ)強(qiáng)使行政相對(duì)人的舉證責(zé)任更加失衡。

　　訴訟法解釋第二十八條規(guī)定了兩種情況下，作為被告的行政機(jī)關(guān)經(jīng)人民法院準(zhǔn)許可以補(bǔ)充相關(guān)的證據(jù)：一是被告在作出具體行政行為時(shí)已經(jīng)收集證據(jù)，但因不可抗力等正當(dāng)事由不能提供的;二是原告或者第三人在訴訟過(guò)程中，提出了其在被告實(shí)施行政行為過(guò)程中沒(méi)有提出的反駁理由或者證據(jù)的。尤其是第二種情況，因?yàn)榉ㄔ簩?duì)提出了其在被告實(shí)施行政行為過(guò)程中沒(méi)有提出的反駁理由或者證據(jù)的理解及在判斷事實(shí)的問(wèn)題上存在偏頗，往往會(huì)作出有利于行政機(jī)關(guān)的解釋?zhuān)瑢?dǎo)致行政機(jī)關(guān)補(bǔ)強(qiáng)證據(jù)權(quán)力的無(wú)限擴(kuò)張。因?yàn)樵谛姓绦蛑校姓C(jī)關(guān)的主導(dǎo)性地位及其作出行政行為的單方性，實(shí)際地位之差別，導(dǎo)致舉證能力之差異，行政相對(duì)人處于相對(duì)弱勢(shì)之地位，往往不具有舉證責(zé)任更大的能力，在行政賠償之訴中，如屬物質(zhì)財(cái)產(chǎn)毀滅，據(jù)以證明財(cái)產(chǎn)存在的現(xiàn)狀被行政權(quán)力毀損，還原現(xiàn)狀是個(gè)天方夜潭的事情，所以，本已舉證就弱的情況下，再有行政機(jī)關(guān)的補(bǔ)強(qiáng)證據(jù)法律適用的種種弊端，而證據(jù)是訴訟活動(dòng)的關(guān)鍵，是案件事實(shí)認(rèn)定和司法裁判的基礎(chǔ)，在舉證責(zé)任分配的懸殊之下，會(huì)使行政相對(duì)人陷入更加被動(dòng)的局面。

　　其三，由于行政機(jī)關(guān)的極端違法行為導(dǎo)致行政相對(duì)人在行政賠償訴訟中陷入舉證責(zé)任不能。

　　根據(jù)國(guó)家賠償法第十五條等相關(guān)規(guī)定，人民法院審理行政賠償案件，賠償請(qǐng)求人和賠償義務(wù)機(jī)關(guān)對(duì)自己提出的主張，應(yīng)當(dāng)提供證據(jù)。

　　賠償義務(wù)機(jī)關(guān)采取行政拘留或者限制人身自由的強(qiáng)制措施期間，被限制人身自由的人死亡或者喪失行為能力的，賠償義務(wù)機(jī)關(guān)的行為與被限制人身自由的人的死亡或者喪失行為能力是否存在因果關(guān)系，賠償義務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)提供證據(jù)。即只有在人身自由被限制的賠償訴訟中才將原告的主張與被告的行為之間存在因果關(guān)系的舉證責(zé)任分配給被告。

　　對(duì)于財(cái)產(chǎn)毀損、滅失卻未有相應(yīng)的規(guī)定，而舉證責(zé)任顧名思義就是指訴訟當(dāng)事人對(duì)自己提出的主張有提供證據(jù)進(jìn)行證明的責(zé)任，包含了行為責(zé)任與結(jié)果責(zé)任，結(jié)果責(zé)任就是負(fù)有舉證責(zé)任的當(dāng)事人在不能提供足夠的證據(jù)證明其主張的案件事實(shí)時(shí)所要承擔(dān)的敗訴風(fēng)險(xiǎn)，也就是當(dāng)待證事實(shí)真?zhèn)尾幻鲿r(shí)，由依法負(fù)有舉證責(zé)任的人承擔(dān)不利后果的責(zé)任。根據(jù)法律及司法解釋的規(guī)定，結(jié)合我國(guó)行政相對(duì)人的地位，總是處于一個(gè)被動(dòng)、弱勢(shì)的地位，加上我國(guó)正處于轉(zhuǎn)型階段，不乏存在一些行政機(jī)關(guān)的人員存在濫用職權(quán)、超越職權(quán)的不和諧的行為。在大量的強(qiáng)拆案件中，往往伴有人身自由被限制，作為弱勢(shì)一方的行政相對(duì)人，根本無(wú)從保留證據(jù)，行政權(quán)力在實(shí)施強(qiáng)拆行為時(shí)，要么干脆不作證據(jù)保全，公然棄法律于不顧，要么留存了相關(guān)證據(jù)，卻在要證明相對(duì)人財(cái)產(chǎn)損失狀況時(shí)拒不提供之。在現(xiàn)行的證據(jù)制度下，如果一味地遵循國(guó)家賠償法有限制的“誰(shuí)主張、誰(shuí)舉證”的規(guī)則，則不僅不能做到保護(hù)弱者，也必將使得追求法律平等精神成為一句口號(hào)。

　　三、行政賠償舉證責(zé)任分配應(yīng)當(dāng)考慮的因素

　　行政賠償之訴訟是行政侵權(quán)案件的原告對(duì)行政機(jī)關(guān)做出的侵犯其人身權(quán)及財(cái)產(chǎn)權(quán)的違法的行政行為提起的訴訟，按照正常的程序，行政機(jī)關(guān)作出具體行政行為過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)先進(jìn)行必然性的調(diào)查，然后才能作出決定，一個(gè)具體行政行為的作出需要經(jīng)歷一個(gè)完整的法律程序，但在行政賠償之訴中，往往伴生的是一個(gè)確認(rèn)的違法行為的存在。在現(xiàn)有舉證責(zé)任分配困境之下，行政相對(duì)人舉證責(zé)任的能力有限，且在行政機(jī)關(guān)嚴(yán)重違法行為之下，更無(wú)舉證能力。因此，就當(dāng)前轉(zhuǎn)型期的司法體制而言，法律的滯后以及機(jī)械地對(duì)法律的運(yùn)用，必然會(huì)導(dǎo)致相對(duì)方更多權(quán)益的受損，權(quán)益的損失而得不到遏制必然會(huì)產(chǎn)生不和諧，因此，要使行政賠償之訴的現(xiàn)實(shí)效果更能合乎科學(xué)，趨于公平，就需要不斷前進(jìn)的舉證責(zé)任的分配模式。

　　筆者認(rèn)為，國(guó)家賠償法對(duì)行政賠償之規(guī)定是舉證責(zé)任制度上的一個(gè)前進(jìn)，尤其在人身自由被限制后因果關(guān)系舉證責(zé)任的承擔(dān)。這是因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)作為具有管理性的一方組織，其在作出一定的行為時(shí)，應(yīng)當(dāng)先經(jīng)過(guò)法定的程序，前期應(yīng)當(dāng)有材料的搜集等一系列的工作環(huán)節(jié)，國(guó)家賠償法的這一條規(guī)定也讓我們認(rèn)識(shí)到，在行政賠償訴訟的舉證責(zé)任分配中應(yīng)當(dāng)考慮的因素。

　　首先，行政賠償中當(dāng)事人各方舉證能力的不同必然要作為首要考慮的因素。行訴法及行訴法解釋及證據(jù)規(guī)定都明文規(guī)定作為行政機(jī)關(guān)的被告要對(duì)其作出的具體行政行為的合法性承擔(dān)舉證責(zé)任，這便是基于行政機(jī)關(guān)與行政相對(duì)人地位懸殊導(dǎo)致的舉證責(zé)任能力之差異而考慮的。行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法活動(dòng)中對(duì)證據(jù)的前提性搜集是其作出行政行為的前提性條件，要平衡其掌握證據(jù)的先天優(yōu)勢(shì)就要由其證明其行為的合法性。只有如此，才能切實(shí)保障行政相對(duì)人的合法權(quán)益、體現(xiàn)司法公平原則。再回到實(shí)踐中行政賠償訴訟中，用強(qiáng)拆案件作例，如果因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)的嚴(yán)重違法行為，導(dǎo)致相政相對(duì)人的財(cái)產(chǎn)處于徹底毀損的狀態(tài)，仍依據(jù)國(guó)家賠償法等相關(guān)規(guī)定要求提起訴訟的原告證明受損的事實(shí)，則必然會(huì)陷入一個(gè)舉證不能的死胡同。由于行政機(jī)關(guān)嚴(yán)重違法在先，其在作出行政行為時(shí)不依法履行相應(yīng)的程序，行政相對(duì)人又不能夠了解其行政執(zhí)法的情況，更不能獲得行政行為作出時(shí)所依據(jù)的證據(jù)材料。在此種情況下，筆者認(rèn)為，法院首先要從整個(gè)行政行為的理論及實(shí)際去考慮雙方舉證責(zé)任能力的差異性，以此進(jìn)行合理的舉證責(zé)任分配，將更多的舉證責(zé)任分配給行政機(jī)關(guān)，如其不能證明或提供合理的足以使一般正常人內(nèi)心確信的解釋?zhuān)瑒t應(yīng)當(dāng)站在合情合理的角度支持受損害一方的主張。如此分配舉證責(zé)任有助于對(duì)受害人合法權(quán)益的保護(hù)，對(duì)作出具體行為的原行政進(jìn)行合理的限制，有利于體現(xiàn)法律平等精神，起到積極有效的社會(huì)作用。

　　其次，行政賠償訴訟中也要考慮公平公正及誠(chéng)實(shí)信用的因素。實(shí)踐中，我國(guó)的行政賠償訴訟，行政機(jī)關(guān)的違法行為的存在、損害與違法行為之間的因果關(guān)系、因損害受到的損失、損害大小等，法院均一股腦地分配給了提起訴訟的行政相對(duì)人，在某些行政機(jī)關(guān)的嚴(yán)重違法行為中，作為原告的行政相對(duì)人基本喪失了證明其損害的大小的舉證能力，這樣的舉證責(zé)任的分配無(wú)異于剝奪了弱勢(shì)一方的行政賠償請(qǐng)求權(quán)。我們一貫貫徹公平公正的基本原則，這種公平公正不僅體現(xiàn)在結(jié)果上，更要體現(xiàn)在程序的公平公正，在舉證責(zé)任的分配上，也要體現(xiàn)這一原則。由于行政機(jī)關(guān)在行政管理及行政執(zhí)法過(guò)程中始終處于支配者的地位，是其單方意志的體現(xiàn)，行政相對(duì)人在這一過(guò)程中無(wú)從參與，也不可能征求相對(duì)人的意見(jiàn)，因此，筆者認(rèn)為，尤其在行政賠償之訴中，更要體現(xiàn)公平公正的原則，在因行政強(qiáng)制程序違法而導(dǎo)致行政相對(duì)人財(cái)產(chǎn)上的毀損滅失，行政機(jī)關(guān)又未履行相應(yīng)的證據(jù)保全職責(zé)，在此基礎(chǔ)上，行政相對(duì)人舉證能力必然不足的情況下，由行政機(jī)關(guān)承擔(dān)財(cái)產(chǎn)受損事實(shí)的證明，承擔(dān)損害事實(shí)與行政行為之間存在因果關(guān)系的舉證責(zé)任，更有利于行政賠償訴訟厘清事實(shí)，有利于案件的公正審理，體現(xiàn)舉證責(zé)任分配的合理性。當(dāng)然，行政機(jī)關(guān)也要講究誠(chéng)實(shí)信用，對(duì)事實(shí)進(jìn)行實(shí)質(zhì)還原。

　　縱觀(guān)現(xiàn)行法律對(duì)行政賠償舉證責(zé)任分配屈指可數(shù)的規(guī)定，導(dǎo)致現(xiàn)實(shí)中法院基于對(duì)很多無(wú)關(guān)因素的考量，作出主觀(guān)臆斷的裁判不在少數(shù)。因此，行政賠償舉責(zé)任分配是我國(guó)司法體制改革及司法實(shí)踐必須重視的，也是迫切需要的。因此，立法上的跟進(jìn)，司法上的完善、理論上的認(rèn)識(shí)發(fā)展都是當(dāng)前體制上必然要面對(duì)和解決的。

　　從立法上講，我國(guó)的行政賠償訴訟舉證責(zé)任分配的規(guī)定并不完善，我們并不苛求立法機(jī)關(guān)作出盡善盡美的規(guī)定，當(dāng)然，這也是不現(xiàn)實(shí)的，但鑒于當(dāng)前有關(guān)這方面的法律規(guī)定之匱乏導(dǎo)致現(xiàn)實(shí)之混亂，因此立法上的完善是亟待解決的事情，現(xiàn)實(shí)情況如此復(fù)雜，行政賠償之訴雙方地位的特殊性，何種情況下該如何舉證，由哪一方承擔(dān)，舉證不能的情況下如何推定等都需要更加清晰的規(guī)定，以提高司法過(guò)程中實(shí)務(wù)的可操作性。

　　從司法層面上來(lái)講，出臺(tái)司法解釋對(duì)行政賠償訴訟舉證責(zé)任進(jìn)行細(xì)化，從某種程度上來(lái)講，也可以實(shí)現(xiàn)有法可依的司法依據(jù);司法審判機(jī)關(guān)作為最后一層維護(hù)公平正義的防線(xiàn)，應(yīng)當(dāng)完全獨(dú)立于法律的運(yùn)用，不考慮不相關(guān)因素，在司法審判中獨(dú)立、并且合理分配舉證責(zé)任;如果實(shí)踐中能有相關(guān)值得借鑒的指導(dǎo)性的判例，也不實(shí)為一種有價(jià)值的參考。

　　最后，行政賠償之訴中有關(guān)舉證責(zé)任的分配，在現(xiàn)在的法律規(guī)定的基礎(chǔ)上，在還沒(méi)有新的法律規(guī)定及司法解釋出臺(tái)的情況下，法院不應(yīng)當(dāng)做一刀切的分配原則，而是應(yīng)當(dāng)根據(jù)不同的情況作出不同的處理模式，考慮行政行為中雙方的地位、舉證責(zé)任的能力，并需要綜合考慮公平正義、程序正義等因素進(jìn)行分配，在嚴(yán)格遵守法律適用的同時(shí)也不拘泥于機(jī)械的不合理的復(fù)制模式，才能進(jìn)一步化解矛盾，解決糾紛，才能達(dá)到司法效果、社會(huì)效果的統(tǒng)一。