【背景】

　　2013年2月3日，國務院副總理李克強指出：“棚戶區(qū)改造，即使有天大的困難也要做下去。

　　2013年6月26日，國務院總理李克強26日主持召開國務院常務會議，研究部署加快棚戶區(qū)改造，促進經濟發(fā)展和民生改善。

　　2013年7月4日，國務院印發(fā)國發(fā)〔2013〕25號《國務院關于加快棚戶區(qū)改造工作的意見》進一步推進棚戶區(qū)改造。

　　2014年3月5日，十二屆全國人大二次會議在人民大會堂開幕，李克強代表新一屆中央政府報告政府工作。表示要更大規(guī)模加快棚戶區(qū)改造，決不能一邊高樓林立，一邊棚戶連片。

　　2014年7月21日，國務院印發(fā)國辦發(fā)〔2014〕36號《國務院辦公廳關于進一步加強棚戶區(qū)改造工作的通知》進一步加強、加快推進棚戶區(qū)改造。

　　2014年7月29日，中共中央政治局召開會議，分析研究了上半年經濟形勢和下半年經濟工作。首先是加大棚改工作力度。

　　【數字】

　　國務院：2013年改造各類棚戶區(qū)320萬戶以上，2014年計劃改造470萬戶以上。

　　北京市，新京報：到2017年底，北京將完成棚戶區(qū)改造15萬戶。5年內預計投入5000億元，四環(huán)內棚戶區(qū)全部改造。

　　天津市，分批次分階段開展新一輪棚戶區(qū)改造，對天津市共計約780萬平方米的棚戶區(qū)實施改造，首批20處片區(qū)。

　　山東省，濟南大眾日報：2007-2012年,我省將棚戶區(qū)改造納入城鎮(zhèn)保障性安居工程,累計改造各類棚戶區(qū)48.2萬戶,近200萬棚戶區(qū)困難群眾住房條件得到明顯改善。4年全省將改造79.79萬戶，2017年棚戶區(qū)改造完成。

　　廣東省，羊城晚報：2014至2017年廣東省計劃改造各類棚戶區(qū)約13.8萬戶。

　　合肥市，合肥2015年擬完成二環(huán)內城中村危舊房和棚戶區(qū)改造2014年，合肥市將開工建設各類保障性住房和棚戶區(qū)改造4.4937萬套，綜合整治120個老舊小區(qū)。

　　吉林省，2014年至2017年，全省計劃改造城市棚戶區(qū)503萬戶，基本完成6000平方米以上的集中連片棚戶區(qū)改造。

　　武漢市，2013—2017年武漢市棚戶區(qū)改造計劃45萬戶，據測算資金總需求達2250億元，其中2014年為5.34萬戶，資金需求267億元。

　　……

　　【意義】

　　近年來我國經濟形勢總體平穩(wěn)，但筆者認為我國經濟增長過分依賴于房地產業(yè)，目前中央政府既要穩(wěn)定經濟形勢，又要促進產業(yè)結構調整。而近期商品房開發(fā)、銷售都陷入低迷，開發(fā)商購地熱情減退，存量商品房數字持續(xù)增長。如何實現(xiàn)既定的經濟增長目標，棚戶區(qū)改造在這個特定的時期將既利當前、又利長遠，是一舉多得的有效措施，棚戶區(qū)改造既是重大民生工程，也是重大發(fā)展工程，可以有效拉動投資、消費需求，帶動相關產業(yè)發(fā)展，推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化建設，破解城市二元結構，提高城鎮(zhèn)化質量，讓更多困難群眾住進新居，為企業(yè)發(fā)展提供機遇，為擴大就業(yè)增添崗位，發(fā)揮助推經濟實現(xiàn)持續(xù)健康發(fā)展和民生不斷改善的積極效應。

　　【定義】

　　棚戶區(qū)，如何界定棚戶區(qū)法律上并未有明確規(guī)定，沈陽市建委曾發(fā)布試行的《沈陽市棚戶區(qū)確定標準》可做一定的參照。一般認為棚戶區(qū)是指城市建成區(qū)范圍內、平房密度大、使用年限久、房屋質量差、人均建筑面積小、基礎設施配套不齊全、交通不便利、治安和消防隱患大、環(huán)境衛(wèi)生臟、亂、差的區(qū)域及“城中村”。所謂“城中村”，是指城市建成區(qū)仍然存在的、在集體土地上建造的、屬于棚戶區(qū)性質的區(qū)域。

　　【法律依據】

　　棚戶區(qū)改造過程中涉及到的主要法律法規(guī)：

　　《國有土地上房屋征收與補償條例》

　　《中華人民共和國土地管理法》及《實施條例》

　　《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》

　　《中華人民共和國行政處罰法》

　　《中華人民共和國行政強制法》

　　……

　　【解讀】

　　目前各地區(qū)的棚戶區(qū)改造工程正在如火如荼的進行，在改善城市基礎設施，提高城市生活質量的同時，也暴露出了不少問題，筆者僅以一個執(zhí)業(yè)律師的角度就棚戶區(qū)征收補償相關的問題發(fā)表一下個人觀點。

　　棚戶區(qū)改造的基本程序，為棚戶區(qū)改造而實施征收行為首先要依據土地性質區(qū)分征收主體。對棚戶區(qū)所屬地塊為國有土地的應依據《國有土地上房屋征收與補償條例》(以下簡稱《征補條例》)所規(guī)定的程序實施征收行為;對棚戶區(qū)所屬地塊仍為集體土地的應依據《中華人民共和國土地管理法》(以下簡稱《土地管理法》)《中華人民共和國土地管理法實施條例》(以下簡稱《實施條例》)及國土資源部的《征用土地公告辦法》所規(guī)定的程序實施。筆者就兩種程序進行簡述如下：

　　國有土地上的房屋征收基本程序，首先，根據《征補條例》第9條規(guī)定，“依照本條例第8條規(guī)定，確需征收房屋的各項建設活動，應當符合國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃和專項規(guī)劃。保障性安居工程建設、舊城區(qū)改建，應當納入市、縣級國民經濟和社會發(fā)展年度計劃?！薄爸贫▏窠洕蜕鐣l(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃和專項規(guī)劃，應當廣泛征求社會公眾意見，經過科學論證。”。而各項規(guī)劃的制定和修改依據《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的規(guī)定由相應級別的人民政府批準，同時《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第8條第(2)項規(guī)定，縣級以上的地方各級人民代表大會審查和批準本行政區(qū)域內的國民經濟和社會發(fā)展計劃、預算以及它們執(zhí)行情況的報告。由此可見，保障性安居工程建設活動和舊城區(qū)改建活動包括棚戶區(qū)改造工程應當經縣級人民代表大會審議通過后，政府方可組織實施房屋征收活動。這是棚戶區(qū)改造的啟動程序和先決條件。

　　其次，依據《征補條例》第十條、第十一條制定征收補償方案并及時公布，并根據被征收范圍內被征收人意見及時修改征收補償方案，組織聽證等。

　　再次，進行社會穩(wěn)定風險評估后由市、縣級人民政府作出征收決定。涉及人數較多的根據《征補條例》第12條第1款規(guī)定，應當經政府常務會議討論決定。這是作出房屋征收決定的決策程序，當然也是法定程序。

　　最后，將征收決定在征收范圍內進行公告。與被征收人協(xié)商選定評估機構等。

　　集體土地上的房屋征收基本程序，集體土地上房屋征收程序相對國有土地上的房屋征收程序法律規(guī)定相對模糊，各地在操作上存在一定的差異性，目前仍應參照《土地管理法》、《土地管理法實施條例》及《征用土地公告辦法》的規(guī)定進行。征收實施前應依據國發(fā)[2004]28號《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》、國辦發(fā)明電[2010]15號《國務院辦公廳關于進一步嚴格征地拆遷管理工作切實維護群眾合法權益的緊急通知》以及國土資源部發(fā)布的《關于進一步做好征地管理工作的通知》(國土資發(fā)[2010]96號)的規(guī)定由市、縣級國土資源局發(fā)布擬征地公告并征詢村集體經濟組織和農民的意見，然后進行地籍調查和地上附著物登記并擬訂“一書四方案”組卷上報審批。

　　征收實施過程中的基本程序有①征收土地公告;②征收補償登記;③征收補償安置方案制訂、公告、聽取意見(聽證)并修改;④征收補償安置方案報批;⑤征收補償安置方案批準;⑥補償安置方案的具體實施等。

　　【補償】

　　補償問題是所有被征收人最關心的核心問題，棚戶區(qū)改造項目中的補償問題同樣如此。筆者認為對于棚戶區(qū)房屋進行補償應弱化對土地所有權性質的區(qū)分，均應結合房屋實際情況，參照周邊同類性質房屋予以補償。簡以概之，補償方式有兩種，產權置換與貨幣補償。產權置換后被征收人的實際生活質量不應降低，因棚戶區(qū)改造國家投入了大量財力對棚戶區(qū)項目進行補貼或在其他成本支出上給予稅費優(yōu)惠等各方面照顧，地方政府在實際操作過程中應本著不與民爭利的心態(tài)處置補償問題。具體補償標準問題大家可參考本人《國有土地上房屋征收補償標準的衡量》一文。

　　【爭議解決】

　　棚戶區(qū)改造過程中最易產生爭議的問題就是補償問題，在補償價值上征收雙方應本著在公平、合理的前提下充分協(xié)商，在協(xié)商不一致的情況下可以通過法律途徑解決爭議。