導(dǎo)讀：在自家宅基地上翻新房屋的現(xiàn)象在農(nóng)村普遍存在。很多農(nóng)村房屋建于上世紀(jì)80年代甚至更早，由于當(dāng)時(shí)經(jīng)濟(jì)條件限制加上年久失修，為繼續(xù)居住使用也不得不進(jìn)行翻新、翻建。本文結(jié)合北京市第一中級(jí)人民法院的一則判例，來(lái)談?wù)務(wù)厣戏路课?，卻被要求限期拆除是否合理這一問(wèn)題。

【基本案情：自家宅基地上翻建房屋竟成違建？】

劉某艷之母于1990年4月24日獲北京市海淀區(qū)香山街道市容檢查所批準(zhǔn)在海淀區(qū)香山北辛村后街X號(hào)新建房屋兩間，原有房屋五間，建筑用地東西16米，南北16米，劉某艷全家僅此一處房屋。劉某艷及其子劉某澤一直生活在上述七間房屋中的三間內(nèi)。該房屋曾于80年代翻建過(guò)，由于受當(dāng)時(shí)經(jīng)濟(jì)條件限制，房屋質(zhì)量極差。2015年房屋多處開(kāi)裂，屋頂漏雨成為危房。因劉某艷沒(méi)有能力購(gòu)買房子，只能在自家宅基地上翻建房屋，所以才在院內(nèi)把上述房屋拆除實(shí)施翻建。

劉某艷在2015年底翻建之前曾找到街道辦事處城管科負(fù)責(zé)人，提出房屋改造申請(qǐng)。該負(fù)責(zé)人稱根本就沒(méi)有審批翻建房屋的機(jī)構(gòu)。劉某艷又找到海淀區(qū)城管局，工作人員讓劉某艷提交了房契、身份證和房屋破舊的有關(guān)相片及申請(qǐng)書(shū)，并特意要求劉某艷在申請(qǐng)書(shū)上注明絕不蓋二層。材料上交后工作人員未提出異議并告知?jiǎng)⒛称G，你們既不違章也不違建也不違法，于是劉某艷于2016年3月開(kāi)始翻建房屋。

2016年12月23日，海淀區(qū)城管局香山執(zhí)法監(jiān)察隊(duì)在檢查中發(fā)現(xiàn)，劉某艷于2016年3月間翻建磚混結(jié)構(gòu)房屋一處。當(dāng)日海淀區(qū)城管局進(jìn)行了現(xiàn)場(chǎng)檢查及勘驗(yàn)，經(jīng)測(cè)量該房屋東西長(zhǎng)16.1米、南北寬11米，總建筑面積為177.1平方米。海淀區(qū)城管局拍攝了上述建筑物的外觀照片，繪制了上述建筑物的平面位置圖。當(dāng)日就對(duì)劉某艷進(jìn)行詢問(wèn)，告知了劉某艷所享有的相應(yīng)權(quán)利，聽(tīng)取了其陳述和申辯。當(dāng)日城管局對(duì)劉某艷建設(shè)上述建筑物的行為予以立案。

2017年4月28日，城管局作出責(zé)令限期拆除決定，并于當(dāng)日通過(guò)留置、現(xiàn)場(chǎng)張貼及網(wǎng)站公告送達(dá)上述限期拆除決定。劉某艷不服，于2017年5月4日向海淀區(qū)政府提出行政復(fù)議申請(qǐng)，要求撤銷限期拆除決定。海淀區(qū)政府受理上述行政復(fù)議申請(qǐng)后，因案件情況復(fù)雜，決定延期三十日審理，并將延期審理通知書(shū)分別送達(dá)劉某艷與城管局。同年7月31日，海淀區(qū)政府作出復(fù)議決定，維持限期拆除決定。劉某艷不服，向海淀區(qū)人民法院提起行政訴訟，要求撤銷涉案限期拆除決定和行政復(fù)議決定。

【一審結(jié)果：能補(bǔ)辦手續(xù)不應(yīng)責(zé)令限拆】

海淀區(qū)人民法院經(jīng)審理認(rèn)為，劉某艷所建房屋雖確屬未批先建，但劉某艷系在原有宅基地上翻建，房屋用途系自住，房屋也未超過(guò)原有面積，更未加蓋。且需強(qiáng)調(diào)的是，該房屋系劉某艷及其子劉某澤的唯一居所。如有權(quán)機(jī)關(guān)在確認(rèn)該房屋為違建后直接作出限期拆除決定并最終履行，則劉某艷及其家人必將面臨流離失所的可預(yù)見(jiàn)結(jié)局。法律并非僅是條文中所羅列的懲處性規(guī)定，其最終目的是為了維護(hù)人民的權(quán)益，保障社會(huì)的正常運(yùn)行。針對(duì)劉某艷所面臨的困境，海淀區(qū)城管局應(yīng)先選擇采取責(zé)令限期補(bǔ)辦規(guī)劃手續(xù)等改正措施后，再針對(duì)相應(yīng)改正的情況酌情作出決定?，F(xiàn)直接作出限期拆除決定必然將對(duì)劉某艷的權(quán)益造成過(guò)度損害，應(yīng)屬明顯不當(dāng)，故對(duì)海淀區(qū)城管局作出的被訴限期拆除決定依法予以撤銷。因海淀區(qū)政府作出了維持的被訴復(fù)議決定，故應(yīng)一并撤銷被訴復(fù)議決定。

海淀區(qū)城管局、區(qū)政府均不服一審判決，向北京市第一中級(jí)人民法院提起上訴。

【二審結(jié)果：何為“比例原則”的精彩闡述】

北京市第一中級(jí)人民法院認(rèn)為，對(duì)涉案房屋是否屬于違法建設(shè)，城管局具有進(jìn)行查處的職權(quán)，作出被訴限拆決定符合規(guī)定以及其行政程序合法，區(qū)政府作出被訴復(fù)議決定的行政程序合法均不持異議。本案的焦點(diǎn)問(wèn)題在于城管局作出被訴限拆決定是否具有合理性。經(jīng)審查，城管局作出被訴限拆決定不具有合理性，理由如下：

首先，被訴限拆決定將導(dǎo)致劉某艷的生活處于危困境地。從被訴限拆決定的內(nèi)容看，其直接為劉某艷設(shè)定了自行拆除涉案房屋的義務(wù)，并告知了逾期不拆除的后果即強(qiáng)制拆除。故被訴限拆決定屬于明顯的侵益行為，會(huì)直接影響劉某艷的生活。

其次，行政裁量權(quán)的行使應(yīng)符合比例原則。比例原則要求行政行為的作出應(yīng)兼顧行政目的實(shí)現(xiàn)與相對(duì)人權(quán)益的保護(hù)。如果行政目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)可能對(duì)相對(duì)人的權(quán)益造成不利影響，則這種不利影響應(yīng)被限制在盡可能小的范圍和限度內(nèi)。行政裁量行為應(yīng)充分考慮手段與后果的關(guān)系，如行政裁量行為未充分考慮行為后果以及該后果背后的法益，則不符合比例原則的要求。本案中，無(wú)論是《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第六十四條抑或是《北京市城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》第六十六條第一款均對(duì)規(guī)劃行政主管部門查處未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證即開(kāi)工建設(shè)的情形作出了明確規(guī)定。一般而言，規(guī)劃行政主管部門應(yīng)視違法建設(shè)的具體情節(jié)作出責(zé)令停止建設(shè)、限期改正、罰款、限期拆除、沒(méi)收實(shí)物或者違法收入等措施或處罰。而對(duì)于何為“尚可采取改正措施消除對(duì)規(guī)劃實(shí)施的影響的”，上述法律法規(guī)并無(wú)具體規(guī)定，從法律法規(guī)層面仍有進(jìn)一步解釋的空間。尤其是相對(duì)人在原房屋嚴(yán)重影響居住安全與生活質(zhì)量進(jìn)行翻建的情況下，違法建設(shè)的查處機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)充分考慮其所作行政行為是否會(huì)對(duì)違法建設(shè)人的居住安全與正常生活產(chǎn)生過(guò)度侵害，即應(yīng)在充分平衡規(guī)劃秩序利益與安居利益的前提下，采取適當(dāng)?shù)奶幚?。鑒此，城管局作出的被訴限拆決定，未充分考慮違法建設(shè)人的居住安全利益，不符合比例原則的要求。

再次，行政行為的作出應(yīng)當(dāng)符合法規(guī)規(guī)范的目的。《北京市城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》第四條規(guī)定，本市城鄉(xiāng)規(guī)劃和建設(shè)應(yīng)當(dāng)貫徹科學(xué)發(fā)展觀，體現(xiàn)“人文北京、科技北京、綠色北京”的理念；堅(jiān)持以人為本，創(chuàng)造人居和發(fā)展的良好條件，妥善處理和協(xié)調(diào)各種利益關(guān)系，維護(hù)人民群眾的根本利益。根據(jù)上述規(guī)定，城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)以及執(zhí)法機(jī)關(guān)相應(yīng)的執(zhí)法行為均應(yīng)貫徹“以人為本”的理念，保障人民群眾有所居、安于所居彰顯的是人的基本權(quán)利與尊嚴(yán)，亦是依法行政的應(yīng)有之義。城市管理綜合執(zhí)法部門的執(zhí)法活動(dòng)均須以此為依歸，方能體現(xiàn)其正當(dāng)性。

最終，北京市第一中級(jí)人民法院駁回了城管局和區(qū)政府的上訴，維持一審判決。

針對(duì)此案，北京在明律師事務(wù)所在此提醒，《行政訴訟法》第七十條第六項(xiàng)規(guī)定，行政行為明顯不當(dāng)?shù)?，人民法院判決撤銷或者部分撤銷。由此可見(jiàn)，人民法院審理行政案件，不僅要對(duì)被訴行政行為是否合法進(jìn)行審查，還要對(duì)行政行為裁量是否明顯不當(dāng)進(jìn)行審查。但需要注意的是，立法在規(guī)定人民法院可以對(duì)被訴行政行為進(jìn)行合理性審查的同時(shí)，還強(qiáng)調(diào)必須行政行為“明顯不當(dāng)”的才可以予以撤銷或變更，由此也可以看出法律對(duì)行政裁量進(jìn)行司法審查的定位，即人民法院既要履行對(duì)行政裁量的審查職責(zé)，不能怠于履行，也要秉持謙抑態(tài)度行使自己的審查權(quán)力，給予行政裁量必要的尊重。

而對(duì)于宅基地上翻建房屋的事情，廣大農(nóng)民朋友要注意一定要獲得規(guī)劃審批手續(xù)。本案中當(dāng)事人僅僅去城管部門“報(bào)批”顯然是不夠的，因?yàn)槌枪苤还懿檫`建的事情，故其關(guān)注重點(diǎn)放在了“不可加蓋二層”這一細(xì)節(jié)上。報(bào)建房屋絕非一件可以“想當(dāng)然”的事情，否則即使蓋起來(lái)了也可能遇到各種麻煩甚至面臨被作為違建拆除的“威脅”。此時(shí)，及時(shí)委托專業(yè)律師依法維權(quán)是很有必要的。