導(dǎo)讀：眾所周知，根據(jù)《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第2條（補(bǔ)償對象是被征收房屋的所有權(quán)人和公有房屋的承租人）、第15條（征收調(diào)查登記的對象是房屋的各項(xiàng)情況，而不調(diào)查人）、第17條（征收補(bǔ)償范圍都是根據(jù)房來的，與人無關(guān)）的規(guī)定可知，如今的城市房屋拆遷在補(bǔ)償時(shí)是按房屋面積進(jìn)行計(jì)算，而基本不涉及實(shí)際居住人口、戶籍人數(shù)問題。但在老百姓的實(shí)際經(jīng)歷中，“數(shù)人頭”“查戶口”的情形在征收領(lǐng)域仍時(shí)有發(fā)生。那么，究竟針對哪些補(bǔ)償安置需要涉及“人頭”問題呢？戶籍又會(huì)對補(bǔ)償安置產(chǎn)生怎樣的影響呢？

首先需要明確的一點(diǎn)是，“人頭”的因素主要出現(xiàn)在針對農(nóng)村集體土地及其上房屋、附著物所開展的征收拆遷項(xiàng)目中。城市房屋拆遷無論是一般性的交通設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，還是舊城區(qū)改建類的項(xiàng)目，大多不在補(bǔ)償領(lǐng)域考慮人頭因素，最多體現(xiàn)在對居住困難戶的補(bǔ)貼或者保障性住房供應(yīng)方面，而這些并非征收補(bǔ)償?shù)暮诵膬?nèi)容，茲不贅述。

明確了“人頭”問題主要出現(xiàn)在農(nóng)村，在明律師再帶大家來看其中牽涉的具體補(bǔ)償事項(xiàng)：

其一，針對農(nóng)村宅基地、集體建設(shè)用地上房屋被拆遷的補(bǔ)償安置。

這里需要剔除一類房屋，即屬于地上附著物性質(zhì)的農(nóng)用地上的看護(hù)、設(shè)備用房，這類房屋的補(bǔ)償明顯與人頭、戶籍無關(guān)，而是直接按成本價(jià)值給予貨幣補(bǔ)償即可。

根據(jù)適用10余年仍然現(xiàn)行有效的《北京市集體土地房屋拆遷管理辦法》（即所謂“124號(hào)令”）第15條之規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)作為拆遷人實(shí)施拆遷，以本集體建設(shè)用地范圍內(nèi)的房屋安置被拆遷人的，經(jīng)村民會(huì)議或者村民代表會(huì)議討論通過并報(bào)鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府批準(zhǔn)后，可以按照被拆除房屋建筑面積安置，也可以結(jié)合被拆遷人家庭人口情況安置。

其他拆遷人委托農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)安置被拆遷人的，可以參照本條第二款的規(guī)定執(zhí)行。

仔細(xì)閱讀法條便不難發(fā)現(xiàn)，本條所規(guī)定的“可以結(jié)合被拆遷人家庭人口情況安置”是有很多先決條件的。譬如必須是以本集體建設(shè)用地范圍內(nèi)的房屋安置被拆遷人。也就是說，如果被拆遷人選擇了貨幣補(bǔ)償，或者安置房所處的位置不在本集體經(jīng)濟(jì)組織范圍內(nèi)，甚至已經(jīng)涉及農(nóng)民進(jìn)城安置的問題，那么就不能適用這一規(guī)定。而且“可以結(jié)合”并不是不考慮房屋面積，而是要在房屋面積的基礎(chǔ)上綜合考慮被拆遷人家庭人口的情況進(jìn)行“平衡”?；镜脑砣匀皇恰按_保被征地拆遷農(nóng)民原有生活水平不降低，長遠(yuǎn)生計(jì)有保障”（中紀(jì)辦發(fā)〔2011〕8號(hào)《通知》，各位被征收人需牢記）。

如果實(shí)踐中出現(xiàn)因“結(jié)合”被拆遷人家庭人口安置而導(dǎo)致補(bǔ)償安置明顯不公，安置房面積畸形偏低的狀況（因部分被拆遷人家庭人口少，按人頭數(shù)可能會(huì)“吃虧”），被征地農(nóng)民有權(quán)及時(shí)針對涉案征地補(bǔ)償安置方案提出意見、要求聽證直至提起復(fù)議或者訴訟，以維護(hù)自身的合法補(bǔ)償權(quán)益。

需要補(bǔ)充的是，對于已被劃入城市規(guī)劃區(qū)，依照有關(guān)司法解釋及地方政策的規(guī)定可以參照國有土地上房屋補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行的集體土地上房屋而言，按面積補(bǔ)償應(yīng)是原則，這樣才符合有關(guān)司法解釋和政策的本意。

其二，針對征收農(nóng)用地的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的發(fā)放使用。

根據(jù)《土地管理法》的規(guī)定，針對農(nóng)村農(nóng)用地特別是耕地的征收補(bǔ)償主要包括3方面費(fèi)用：土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)及地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)。這其中關(guān)于地上物和青苗的補(bǔ)償遵循“是誰的就給誰”的原則，不存在分配這一說，故此項(xiàng)不涉及人頭或者戶籍問題。

譬如《福建省征地補(bǔ)償和被征地農(nóng)民社會(huì)保障辦法》第15條就明確規(guī)定，地上附著物補(bǔ)償費(fèi)支付給附著物所有權(quán)人，青苗補(bǔ)償費(fèi)支付給青苗實(shí)際投入人。實(shí)踐中，許多地方正在根據(jù)新修訂的《農(nóng)村土地承包法》開展農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革，將土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)給本集體經(jīng)濟(jì)組織成員以外的人開展農(nóng)業(yè)經(jīng)營，故這項(xiàng)補(bǔ)償費(fèi)用勢必將越來越多的屬于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織以外的經(jīng)營權(quán)人。

我們最后來看似乎略微復(fù)雜的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)。以往大家多根據(jù)《土地管理法實(shí)施條例》的規(guī)定來理解這一問題，本文在明律師繼續(xù)使用福建省于2017年施行的新《辦法》來加以說明。

土地補(bǔ)償費(fèi)，一言以蔽之補(bǔ)的是地，而地是屬于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織這一民法意義上的特別法人所有的，而不是某個(gè)農(nóng)戶、某位農(nóng)民所有的。故此，這筆費(fèi)用理應(yīng)支付給被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者依法代行組織職權(quán)的村民委員會(huì)?！掇k法》第13條規(guī)定，農(nóng)村集體土地被征收后，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織未調(diào)整數(shù)量和質(zhì)量相當(dāng)?shù)耐恋亟o被征地農(nóng)民承包或者被征土地屬于農(nóng)民自留地的，應(yīng)當(dāng)將不少于70%的土地補(bǔ)償費(fèi)支付給被征地農(nóng)民。

《最高人民法院關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》第24條規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)、村民小組，可以依照法律規(guī)定的民主議定程序，決定在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部分配已經(jīng)收到的土地補(bǔ)償費(fèi)。征地補(bǔ)償安置方案確定時(shí)已經(jīng)具有本集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的人，請求支付相應(yīng)份額的，應(yīng)予支持。

據(jù)此，能不能分到這筆土地補(bǔ)償費(fèi)，關(guān)鍵在你的身份是不是“被征地農(nóng)民”，即“具有本集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的人”。福建省的《辦法》第3條指出，本辦法所稱被征地農(nóng)民應(yīng)當(dāng)從征地時(shí)依法享有被征土地承包權(quán)或者具有所在地戶籍的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員中產(chǎn)生。也就是說，戶籍因素在這里面成為了重要的考量點(diǎn)。若理解得簡單粗暴一些，那就是有戶籍，才有可能分到錢，沒戶籍或者戶籍已經(jīng)遷出的就沒戲（當(dāng)然，外出求學(xué)、參軍的特殊情形除外）。

安置補(bǔ)助費(fèi)則針對的是被征地的人，故此其同樣與“人頭”“戶籍”這兩個(gè)關(guān)鍵因素相關(guān)。福建省《辦法》第14條規(guī)定，被征地農(nóng)民的承包地被征收后，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織未調(diào)整數(shù)量和質(zhì)量相當(dāng)?shù)耐恋亟o被征地農(nóng)民承包的，安置補(bǔ)助費(fèi)支付給被征地農(nóng)民。本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部調(diào)整承包地的，安置補(bǔ)助費(fèi)可以在該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織范圍內(nèi)統(tǒng)一管理或者依法分配。

破題：究竟誰才是“被征地農(nóng)民”或“具有本集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的人”？

到這里，真正的難題出來了，這個(gè)“成員資格”究竟該如何確認(rèn)呢？新修訂的《農(nóng)村土地承包法》第69條將這一關(guān)鍵因素留成了一個(gè)問號(hào)：確認(rèn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份的原則、程序等，由法律、法規(guī)規(guī)定。然而截至本文發(fā)稿時(shí)，這里的法律、法規(guī)到底是什么，仍然是個(gè)謎。

不過，司法實(shí)踐中我們還是有依據(jù)可循的。

在福建省福州市中級(jí)人民法院（2017）閩01民終2767號(hào)民事判決書中提及了這樣的裁判依據(jù)：

福建省高級(jí)人民法院下發(fā)的《關(guān)于審理農(nóng)村征地補(bǔ)償款分配糾紛案件若干問題的紀(jì)要》第5條、第8條規(guī)定，認(rèn)定是否具備農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格，一般應(yīng)以戶籍為基本原則，同時(shí)以是否形成固定的生產(chǎn)、生活為條件，兼顧有否喪失原有農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的情形，并充分考慮是否以本農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)土地為基本生活保障。

對于這段表述的理解，在明律師認(rèn)為主要有以下3方面：

其一，戶籍為基本原則。戶口遷走了的原則上不是“被征地農(nóng)民”，不具有資格權(quán)。但外出求學(xué)的大學(xué)生、外出參軍的年輕人則根據(jù)相關(guān)政策和事實(shí)除外。

其二，看是否形成固定的生產(chǎn)、生活條件，是否以被征土地為基本生活保障。如果涉案“人頭”與被征土地沒有“密切聯(lián)系”，關(guān)系不大，那么其被認(rèn)定具有資格權(quán)的可能性就會(huì)隨之減小。

其三，看其是否仍在履行本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的其他義務(wù)，享有本集體經(jīng)濟(jì)組織成員才能享有的其他權(quán)利。譬如在前述判決中，福州市中院明確指出“當(dāng)事人（外嫁女）長期享有涉案村農(nóng)村醫(yī)保權(quán)利并具備涉案村選民資格，且在外嫁期間未享有嫁入村的任何權(quán)利”，“村民現(xiàn)大都以外出打工作為主要生活來源，不能再簡單以是否將土地作為基本生活保障作為認(rèn)定是否具備農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的標(biāo)準(zhǔn)”。顯然，福州市中院采取了較為科學(xué)合理的“綜合分析”，而沒有機(jī)械地生搬硬套《紀(jì)要》和其他司法解釋的規(guī)定來認(rèn)定涉案外嫁女的資格權(quán)問題，裁判思路頗為值得贊賞。

在明律師最后想提示廣大被征收人的是，從總體而言，按面積補(bǔ)是基礎(chǔ)，按人頭安置是補(bǔ)充、調(diào)整，而算不算人頭則會(huì)涉及戶籍、集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格確認(rèn)等復(fù)雜的疑難問題。個(gè)案分析仍是十分重要的，不能簡單地一概而論。故此，弄不清楚了及時(shí)找靠譜的專業(yè)征收維權(quán)律師，似乎是被征地農(nóng)民的理性選擇。