導(dǎo)讀：對(duì)征收補(bǔ)償進(jìn)行“告知”，就能導(dǎo)致房屋遭拆除的結(jié)果嗎？本文，看在明律師紀(jì)召兵如何戳穿涉案“告知書”的面具，令其在法律面前現(xiàn)出“補(bǔ)償決定”的原形……

【案情簡(jiǎn)介：未經(jīng)協(xié)商一致直接拆房？】

“千里贛江第一城”贛州市地處江西省南部，仿佛鑲嵌在縱貫江西南北的贛江上的一顆璀璨明珠。2012年，國(guó)務(wù)院的一紙文件，將贛南振興發(fā)展上升為國(guó)家戰(zhàn)略，贛州市成為了祖國(guó)中部首個(gè)執(zhí)行西部大開發(fā)稅收優(yōu)惠政策的城市。一場(chǎng)聲勢(shì)浩大的城市化建設(shè)運(yùn)動(dòng)，在贛州拉開了帷幕，居住在贛州市章貢區(qū)沙石鎮(zhèn)的李先生一家七口的老房子的命運(yùn)，也隨著歷史的車輪而動(dòng)蕩不停。

時(shí)間回溯到2015年，贛州市章貢區(qū)沙石鎮(zhèn)某村的集體土地被征收為國(guó)有建設(shè)用地，李先生所有的供一家老小居住的800多平方米的老房子也座落在被征收的集體土地上。2017年3月，鎮(zhèn)政府向李先生作出了書面通知，通知其按時(shí)辦理征地拆遷手續(xù)，并附帶了《房屋征收補(bǔ)償安置協(xié)議》。李先生并不愿意放棄自己祖輩居住的老宅，遂沒有簽收政府郵寄的書面材料。沒過幾日，鎮(zhèn)政府又向李先生作出了《房屋拆遷補(bǔ)償安置告知書》，上面列明了李先生的房屋測(cè)量面積、安置補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等信息，還告知了李先生提起行政復(fù)議與行政訴訟的期限。不久，鎮(zhèn)政府按照《告知書》上的補(bǔ)償金額，直接將補(bǔ)償款劃到了李先生的賬戶上，并對(duì)李先生的房屋實(shí)施了強(qiáng)制拆除。

【判例釋法：兩審將“告知書”撤銷】

一家七口賴以居住的房子慘遭滅失，李先生憤懣不已，遂委托北京在明律師事務(wù)所的律師團(tuán)隊(duì)參與維權(quán)。接受委托后，紀(jì)召兵、肖衛(wèi)紅二位律師梳理了涉及李先生房屋與土地的征收過程，決定對(duì)《房屋拆遷補(bǔ)償安置告知書》提起行政訴訟，從根本上破除約束委托人財(cái)產(chǎn)權(quán)利的行政行為。

在明律師認(rèn)為，這份《告知書》無論從實(shí)體上還是程序上，都存在顯失公平的違法因素，應(yīng)當(dāng)予以撤銷：實(shí)體上，涉案征收項(xiàng)目的省政府征地批文已由于經(jīng)過了法定期限而自動(dòng)失效；程序上，鎮(zhèn)政府在征收過程中未履行征地公告，未組織征地聽證，也未制定相關(guān)的征地補(bǔ)償安置方案。但在一審法院審理過程中，法院卻認(rèn)為該《告知書》作出的事實(shí)清楚、程序合法，判決駁回了李先生的訴訟請(qǐng)求。

一審的失利并未冷卻李先生維權(quán)的信心，一審法院的判決也無法掩蓋政府違法行政的事實(shí)真相。上訴后，紀(jì)召兵律師在二審審理中提出了關(guān)鍵性的陳述：該《房屋拆遷補(bǔ)償安置告知書》雖名為“告知”，但本質(zhì)上是一種行政補(bǔ)償決定。而根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，作出此類行政補(bǔ)償決定，直接對(duì)被征收人的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)予以決定的政府機(jī)關(guān)應(yīng)為縣級(jí)以上人民政府。鎮(zhèn)政府作出的名為“告知”，實(shí)為“決定”的《房屋拆遷補(bǔ)償安置告知書》，是赤裸裸的超越職權(quán)行為！

最終，二審法院采納了紀(jì)召兵律師的代理意見，涉訴《房屋拆遷補(bǔ)償安置告知書》終于被生效判決予以撤銷。

【律師說法：“告知”和“決定”究竟有何區(qū)別？】

行政告知與行政決定，系兩種性質(zhì)、程序、效力存在顯著差異的具體行政行為，申言之：

（一）從性質(zhì)上看，行政告知本質(zhì)上是一種通知，是行政機(jī)關(guān)在實(shí)施效力性行政行為前，應(yīng)當(dāng)作出的程序性聲明，其目的是提醒行政相對(duì)人可能需要面對(duì)的行政行為；行政決定則是行政機(jī)關(guān)公權(quán)力的外化，其直接設(shè)定了行政相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)，滿足可訴行政行為的要求；

（二）從程序上看，行政告知一般為行政決定的前置程序，但這并不意味著行政告知是可有可無的。例如，《行政處罰法》第四十二條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)作出責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證或者執(zhí)照、較大數(shù)額罰款等行政處罰決定之前，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人有要求舉行聽證的權(quán)利……”即說明行政處罰機(jī)關(guān)在作出相關(guān)行政處罰決定之前，必須履行告知義務(wù)。筆者以為，此處“告知”應(yīng)為書面告知，即以行政處罰告知書的形式，對(duì)行政相對(duì)人所要面臨的行政處罰類型、原因、處罰措施、聽證權(quán)利等內(nèi)容進(jìn)行說明；

（三）從效力上看，行政告知并無行政法上的效力，而行政決定具有行政法上的效力：行政告知的內(nèi)容可能發(fā)生變化和取消而無確定力，行政告知對(duì)行政相對(duì)人不產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響而無拘束力，行政告知行為理論上不產(chǎn)生需要遵守或服從的有效行政行為而無公定力，亦并不使行政主體產(chǎn)生行使行政手段的權(quán)力而無執(zhí)行力。

綜上所述，行政告知與行政決定存在實(shí)質(zhì)上的不同。本案中，鎮(zhèn)政府作出的《房屋拆遷補(bǔ)償安置告知書》雖名為告知書，但這份告知書對(duì)行政相對(duì)人的房屋面積、征收補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)、救濟(jì)權(quán)利等內(nèi)容進(jìn)行了認(rèn)定與說明，并且鎮(zhèn)政府也實(shí)際按照該份告知書所載的內(nèi)容對(duì)李先生的房屋進(jìn)行了補(bǔ)償款提存，并實(shí)施了強(qiáng)制拆除。因此，該“告知”實(shí)質(zhì)上就是“決定”，而結(jié)合《土地管理法》《土地管理法實(shí)施條例》《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》中的規(guī)定，土地、房屋征收補(bǔ)償安置決定的作出主體，只能為縣級(jí)以上人民政府。鎮(zhèn)政府以“告知書”的名義，實(shí)質(zhì)上作出了設(shè)定被征收人征收補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)的行政決定，不僅僅是越俎代庖，更是下級(jí)政府濫用行政職權(quán)的超越職權(quán)行為。法院最終判決撤銷這份披著“告知”外衣的“決定”，維護(hù)了被征收人的合法權(quán)益，敦促行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)將實(shí)質(zhì)公平、實(shí)質(zhì)合法作為考量作出行政行為公平性、合法性的主要依據(jù)。為了防止任何組織、個(gè)人實(shí)施以正當(dāng)形式掩蓋非法動(dòng)機(jī)的行為，“實(shí)質(zhì)重于形式”原則理應(yīng)成為社會(huì)生活，特別是行政機(jī)關(guān)依法執(zhí)政的一項(xiàng)基本標(biāo)準(zhǔn)。本案即是行政行為“實(shí)質(zhì)”重于“形式”的生動(dòng)例證。