一、最后的棚改攻堅十三五明確提出，到2020年，基本完成現(xiàn)有的城鎮(zhèn)棚戶區(qū)、城中村和危房改造，此后中央的幾次講話也重申了這一點。

從現(xiàn)實情況來看，棚改的大部分任務確已完成。

因此，從去年就開始了三年棚改攻堅計劃，并且提出要因地制宜調整完善棚改貨幣化安置政策，商品住房庫存不足、房價上漲壓力大的市縣要盡快取消貨幣化安置優(yōu)惠政策。

最后的棚改大體是從兩方面來走的。

1.通過加快安置房的建設，為棚改居民提供實物安置。

2.通過地產調控與限制貨幣化安置，降低市場對于房價的預期，加強居民的拆遷意愿。

總體來說，被剩下的最后一些棚改項目，經濟效益不高，主要依賴財政補助，但從社會發(fā)展的目標來看，依然是件好事。

二、棚改消失的影響棚改模式消失，對市場影響最大的就是二三線城市的地產市場。

不同于一線城市的強勁剛需，許多二三線城市的購房需求都是因棚改帶動的，一旦棚改不再，購房需求下降，進而商品房市場停滯，不僅影響地區(qū)房價，甚至還會影響地方財政。畢竟整體市場狀況不佳，新的住宅用地又怎么賣的動呢?

另一方面，棚改項目的產業(yè)鏈是很長的，從拆遷到安置房的建設，再到安置房周邊的配套，構成了地方基建投資的重要組成部分，當棚改模式消失，而產業(yè)增長乏力，短期內有一部分地方政府很難找到對應的固定資產投資增長點。

自今年初以來，許多政府有渠道申報資金而缺乏項目，也從側面佐證了這一點。

三、政策性貸款的軌跡棚改貸款是政策性銀行貸款的重要組成部分，2016、2017年國開行分別發(fā)放棚改貸款9725億元、8800億元，國開行目前的棚改貸款余額在2.8萬億元左右，占比超過25%。

而棚改模式結束之后，政策性貸款又該何去何從?

在這件事上，顯然國開和農發(fā)有不同的看法。國開行目前的趨勢是圍繞生態(tài)修復、環(huán)境保護、綠色發(fā)展開展工作，也就是更多的走環(huán)保路線;而今年農發(fā)行開始支持地方政府存量基礎設施的債務置換，或許今后會更多的參與到地方化債工作中去。

對于我們來說，應當留意政策性銀行的動態(tài)，春江水暖鴨先知，政策性銀行的支持對于基建項目來說是非常重要的，而他們往哪個方面拓展，也就意味著未來的主要趨勢。

四、老舊小區(qū)改造是新棚改嗎?

去年，住建部會同發(fā)展改革委、財政部聯(lián)合印發(fā)了《關于做好2019年老舊小區(qū)改造工作的通知》，總理在今年《政府工作報告》中對城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造工作作出部署，又在6月19日主持召開國務院常務會議，部署推進城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造工作，順應群眾期盼改善居住條件。

老舊小區(qū)改造被一些人稱為“新棚改”，但是這與棚改模式有根本性的區(qū)別。

老舊小區(qū)改造固然屬于基建投資，對于拉動地方經濟有一定的刺激作用，但是仍然屬于存量項目，不存在棚改后出現(xiàn)大量增量資產的情況，因此老舊小區(qū)改造可以看作是城市版的人居環(huán)境整治，主要目的還是為了改善普通居民的居住環(huán)境，解決上世紀大量建造的住宅出現(xiàn)的一系列問題。

五、全面轉向的基建十三五即將結束，棚改模式也即將消失，這也說明我們的基建模式正在不可逆轉的改變方向，從過去的粗放式發(fā)展轉變?yōu)槎ㄏ虬l(fā)展。

中央屢次強調，不搞“大水漫灌”，對于基建項目來說也是如此，如今的理念，應當是建設有價值的、群眾需要的、提振地方經濟的基建項目，而不是繼續(xù)過去的土地財政與資本游戲。

全面轉向的基建，是機會也是挑戰(zhàn)，共勉!

老舊小區(qū)的改造和城市更新、城鎮(zhèn)化發(fā)展的新趨勢

一、推行背景

2019年《政府工作報告》中提出

繼續(xù)推進保障性住房建設和城鎮(zhèn)棚戶區(qū)改造，保障困難群體基本居住需求。繼續(xù)推進地下綜合管廊建設。城鎮(zhèn)老舊小區(qū)量大面廣，要大力進行改造提升，更新水電路氣等配套設施，支持加裝電梯和無障礙環(huán)境建設，健全便民市場、便利店、步行街、停車場等生活服務設施。

其后，中央政治局會議，國務院常務會議均多次提到城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造。

7月30日中央政治局會議要求

穩(wěn)定制造業(yè)投資，實施城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造、城市停車場、城鄉(xiāng)冷鏈物流設施建設等補短板工程，加快推進信息網絡等新型基礎設施建設。

7月31日國務院常務會提出

為加快發(fā)展商品消費、深挖國內需求潛力、提升人民生活品質;鼓勵傳統(tǒng)商場、老舊廠區(qū)等改造為多功能、綜合性新型消費載體。各地可結合實際改造提升商業(yè)步行街。鼓勵把社區(qū)醫(yī)療、養(yǎng)老、家政等生活設施納入老舊小區(qū)改造范圍，給予財稅支持，打造便民消費圈。

《住房和城鄉(xiāng)建設部辦公廳國家發(fā)展改革委辦公廳財政部辦公廳關于做好2019年老舊小區(qū)改造工作的通知》(建辦城函〔2019〕243號)(以下簡稱“243號文”)中明確要求各地開展老舊小區(qū)摸底調查，將相關情報和老舊小區(qū)改造計劃上報住房和城鄉(xiāng)建設部、國家發(fā)展改革委、財政部。一系列的高層政策信號顯示，老舊小區(qū)改造是今年的政府工作重點，勢在必行。

為什么要推行城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造?

不妨從城鎮(zhèn)化的另一個主角棚戶區(qū)改造來觀察。棚改過去幾年在拉動投資中發(fā)揮了重要作用，但今年來已經出現(xiàn)多重減速信號：

(1) 資金來源減少

棚改主要資金來源PSL，今年前五月累計發(fā)放量相比去年同期下降65%。

(2) 貨幣化安置政策調整

2018年10月，國務院常務會議指出對于商品住房庫存不足、房價上漲壓力大的市縣要盡快取消貨幣化安置優(yōu)惠政策。

(3) 計劃開工規(guī)模減少

根據2017年國務院常務會議確定的2018～2020三年棚改攻堅計劃，改造規(guī)模為1500萬套;2018年實際開工626萬套，據此推算，2019年和2020年預期開工規(guī)模應在(1500-626)÷2即440萬套左右。而根據財政部《關于下達2019年中央財政城鎮(zhèn)保障性安居工程專項資金預算的通知》，2019年實際計劃285萬套，較2018年減少過半，較預期減少30%。

可以說老舊小區(qū)改造在某種意義上是作為棚改的繼任者出現(xiàn)的。據統(tǒng)計全國共有老舊小區(qū)近16萬個，建筑面積約為40億平方米，涉及居民超過4200萬戶。國務院參事仇保興曾指出，據初步估算我國城鎮(zhèn)需綜合改造的老舊小區(qū)投資總額可高達40000億元，從市場容量角度來分析，老舊小區(qū)改造有潛質擔此重任，通過基礎設施補短板帶動投資，挖掘需求潛力，帶動消費升級，最終實現(xiàn)穩(wěn)增長的目標。

二、老舊小區(qū)

實際上，在中央提出實施老舊小區(qū)改造之前，上海，廣州，深圳等一線城市已經開展了多年城市更新工作，并各自制定了相關的配套制度和實施流程。從各地政策文件及實際工作內容來看，二者之間存在著密切聯(lián)系，同時也存在著一定區(qū)別，理清這些聯(lián)系和差異，對于我們借鑒已有的成功經驗，探索新型城鎮(zhèn)化未來的發(fā)展方向將有所幫助。

以深圳和廣州為例：深圳市按更新力度從弱到強的順序將城市更新分為三個類型，分別是：綜合整治、功能改變或者拆除重建。廣州市則從更新對象上將城市更新分為三個類型，分別是：舊村、舊廠和舊城。從改造對象和改造方式內容上分析，老舊小區(qū)改造接近于深圳市綜合整治類，屬于廣州市舊城類。

從推動背景來看，城市更新的主要動機來自于大城市建設用地不足以及產業(yè)轉型的相關需求，而老舊小區(qū)改造則更多的是要改善居住條件，帶動消費經濟發(fā)展，在全國范圍內情況更為普遍。從主導方來看，城市更新項目有相當一部分屬于市場主導，商業(yè)性較強，而老舊小區(qū)改造項目則主要為政府主導，公益性較強。從更新力度上來看，老舊小區(qū)改造一般不涉及規(guī)劃變更，而城市更新中的功能改變和拆除重建一般均涉及規(guī)劃變更，實施過程相對更加復雜。

綜上，可以將老舊小區(qū)改造視為一類公益性較強，由政府方主導的城市更新類型。隨著城市發(fā)展，越來越多的城市將面臨相同的用地短缺，產業(yè)轉型的挑戰(zhàn)，更多城市更新方式也會逐步提上議程，因此廣義的城市更新是新型城鎮(zhèn)化的未來的發(fā)展趨勢。為了更加全面的介紹城市更新的相關內容，后文的討論將不限于老舊小區(qū)改造。

三、城市更新制度介紹

城市更新工作牽涉規(guī)劃調整，多產權單位、多職能部門協(xié)調，是一項系統(tǒng)工程，為此各地建立了相應的制度體系。我們以深圳為例進行城市更新制度介紹：

機構設置方面

在規(guī)劃國土委員會下設城市更新辦公室，與市級政府部門配合。

規(guī)劃方面

以城市更新專項規(guī)劃對接城市總體規(guī)劃，部分專項規(guī)劃會分解為各區(qū)的專項規(guī)劃;城市更新單元規(guī)劃作為項目基本實施工具，對應城市規(guī)劃的法定圖則。所有城市更新項目實施前都必須納入城市更新單元，編制更新單元規(guī)劃報批，獲批后嵌入法定圖則實施。

項目發(fā)起方面

采用多主體申報方式，可以是地方政府申報做相關的更新工作，也可以是住在這里的直接利益相關人，或者類似開發(fā)商的其他第三方利益相關人。

一般項目可分為：報計劃，報規(guī)劃，確定實施主體，取得土地使用出讓合同和建設用地規(guī)劃許可證四個階段。其中前兩個階段涉及規(guī)劃編制和報批，耗時較長，一般需要2年左右時間。

從長遠來看，城市更新制度是相關工作開展的必要保障，應當建立規(guī)范的制度及流程。但從短期工作安排來看，在現(xiàn)有的政策框架下，如何合規(guī)地盡快推動老舊小區(qū)改造工作，是當前政府工作的重點，也是各方需要思考的問題。

四、投融資模式

4.1 老舊小區(qū)改造的資金來源

作為棚改的繼任者，老舊小區(qū)同樣有巨大的投資需求，如何籌措如此巨量的資金是目前面臨的首要難題。棚改的收益渠道十分明顯，即土地出讓收益。通過貨幣化安置政策的加持，帶動了房價上漲，進而又帶動土地價格上漲，形成了投資-收益-再投資的循環(huán)。相比之下，老舊小區(qū)改造的收入來源則不是那么明顯，對于有經營性內容，如提供公共服務(供水，供熱、供氣)、社區(qū)養(yǎng)老、商業(yè)化改造等的項目，有可能通過運營來回收投入，具備市場化融資的潛質。對于公益性較強的項目，則更多的依賴財政支持等方式籌措資金。

243號文中提出以下幾項資金來源：

(1) 明確居民出資責任，居民出資部分可通過住宅專項維修資金、公共收益等渠道落實，鼓勵居民個人捐資、捐物參與老舊小區(qū)改造。

(2) 督促管線單位落實責任，通過直接投資、落實資產權益等方式參與老舊小區(qū)改造。

(3) 引導水、電、氣、通信運營企業(yè)開展小區(qū)內以及小區(qū)相關的供水、供電、供氣、通信等基礎設施的改造提升。

(4) 積極探索，通過政府采購、新增設施有償使用等方式，引入專業(yè)機構社會資本參與老舊小區(qū)改造。

其中，第2-4項投資渠道需要通過公共服務收費或商業(yè)運營來回收投入，對于收入不足的項目，政府財政可以考慮給予適當的補助。除財政資金外，文件中還提到住宅專項維修資金可作為資金來源。據相關統(tǒng)計，全國住宅專項維修資金的規(guī)模約5000億元，但使用比例極低，其原因主要是在業(yè)主大會成立前，使用該專項維修資金需要專有部分占建筑物總面積三分之二以上的業(yè)主且占總人數三分之二以上的業(yè)主討論通過，使用門檻較高。如能有效開展業(yè)主工作，挖掘專項維修資金潛力，對老舊小區(qū)改造有極大的促進作用。根據相關城市經驗，該項工作一般由項目發(fā)起主體協(xié)助完成，考慮到老周小區(qū)改造工作一般由政府主導。該工作可能會成為將來政府工作的重點之一。此外，如項目擬使用該專項資金，金融機構在審批貸款時，可能會將業(yè)主同意情況作為放款條件之一。

當項目本身收益不足時，可以考慮通過“肥瘦搭配”的方式，探索老舊小區(qū)改造與收益較好的項目捆綁實施。對于區(qū)域化的改造項目群，合理的實施時序，項目范圍策劃等投融資規(guī)劃工作顯得尤為重要。

綜上，老舊小區(qū)改造項目資金籌措是項目推進過程中的核心，如何促成項目投融資落地，需要政府、市場主體、咨詢機構群策群力。

五、城市更新主題

綜合目前的政策文件導向和已有城市更新案例，城市更新未來發(fā)展的主題可能包括如下幾方面：

5.1 老舊小區(qū)公共服務升級

基礎設施補短板的主要目的之一是提升小區(qū)公共服務質量，在這一過程中，可以推動公共服務價格體系的建立，形成投資回收渠道。該類公共服務可能包括：加裝電梯、停車場充電樁、二次供水等，此外，便民超市等商業(yè)化運作的設施也可作為小區(qū)服務的有效補充。

5.2 國有企業(yè)改革

一些國有企業(yè)在城市發(fā)展過程中發(fā)揮了重要的作用，但由于產業(yè)轉型，城市規(guī)劃調整，造成企業(yè)部分落后產業(yè)無法發(fā)揮良好的經濟效益，甚至處于閑置狀態(tài)。國有企業(yè)可以通過盤活自身持有的位于核心地段的存量資產來實現(xiàn)助推國有企業(yè)改革的目的。

案 例

(1) 上海華誼集團(化工企業(yè))。聯(lián)合綠地集團，利用閑置土地開發(fā)保障性住房、商品房、商用物業(yè)。

(2) 上港集團。寶山碼頭改造，集生態(tài)綠化、商業(yè)商務、休閑居住和郵輪游艇綜合配套服務為一體的生態(tài)濱江綜合服務區(qū)。

(3) 廣州T.I.T創(chuàng)意產業(yè)園，舊紡織廠改造，集時尚、藝術、文化、創(chuàng)意和科技于一體的資源整合平臺。

5.3 康養(yǎng)產業(yè)

目前城市老人對于養(yǎng)老的需求除了環(huán)境宜居等基本要求外，對距離家庭成員近，生活便利乃至有社區(qū)歸屬感的需求也日益增長。社區(qū)化養(yǎng)老理念由此而產生。在老舊小區(qū)改造過程中，可以根據小區(qū)的老齡人口占比等實際情況，實施加裝電梯，無障礙設施改造等適老化改造，滿足社區(qū)養(yǎng)老的基本條件，帶動社區(qū)養(yǎng)老經濟發(fā)展。

另一方面，面向高凈值老齡人群的高端養(yǎng)老服務具有相當的市場潛力和利潤空間。采用城市更新方式，在城市區(qū)域找到合適的廢舊廠房和樓宇進行養(yǎng)老設施的改造，從而在養(yǎng)老領域實現(xiàn)參與主體多元化，解決日益增長的養(yǎng)老需求，為不同群體提供適宜的養(yǎng)老服務。

為了解決相關土地用地性質問題，部分城市出臺了有關政策文件，加快了該類項目的實施進程。

《南京市養(yǎng)老服務設施規(guī)劃建設管理辦法(試行)》中提出

改造利用現(xiàn)有閑置廠房、社區(qū)用房等興辦養(yǎng)老服務設施，符合《劃撥用地目錄》且連續(xù)經營一年以上的，五年內可不增收土地年租金或土地收益差價，土地使用性質也可暫不作變更。

5.4 數字化社區(qū)

對于有條件的社區(qū)利用互聯(lián)網、物聯(lián)網、大數據、云計算、人工智能等先進技術為社區(qū)賦能，通過數據分析手段尋找合適的配套經濟服務形態(tài)，最大程度的帶動社區(qū)消費升級。打造智慧社區(qū)服務平臺，以新技術新業(yè)態(tài)新模式提升社區(qū)服務的精準化、精細化水平。

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