導(dǎo)讀：在農(nóng)村集體土地征收中，“未批先征”無疑是長期存在的一類土地違法行為。一般認(rèn)為，只有地方政府獲取了省政府或者國務(wù)院的征地批復(fù)，才有權(quán)對集體土地實施具體的征收行為，否則即是老百姓所理解的“先上車后買票”“先斬后奏”，規(guī)避了法定的審查、監(jiān)督程序。但在2020年的征收實踐中，頻頻出臺的新法、新規(guī)卻似乎在一定程度上為“未批先征”的違法行為做了一番全新的注解。本文，小編就為大家簡要闡述這一概念所出現(xiàn)的新變化……

【要點一：“預(yù)簽補償安置協(xié)議”不是“未批先征”】

（2019）最高法行申10020號《行政裁定書》指出：

實行預(yù)征收，是實踐中市、縣人民政府為了確保集體土地征收工作順利進(jìn)行，試行的一項有效措施。2019年修訂的《土地管理法》第四十七條，已經(jīng)將預(yù)征收吸收進(jìn)修改后的土地管理法，成為一項全國范圍的正式法律制度。

擬征收行為只是市、縣人民政府?dāng)M對特定范圍內(nèi)土地實施征收的意向，只有經(jīng)過省級人民政府或者國務(wù)院批準(zhǔn)后，市、縣人民政府才能實際進(jìn)行土地征收，通常情況下擬征收土地行為對被征收人的權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實際影響，不屬于行政訴訟的受案范圍。

據(jù)此，在征地依法報批前，征收方依據(jù)《土地管理法》和地方性規(guī)定開展的擬征地補償安置方案公開征求意見，組織聽證會，辦理征地補償?shù)怯浐秃炗嗩A(yù)征收補償協(xié)議等工作均不被視為“未批先征”行為，并不違法。

【要點二：“未批先征”并不必然導(dǎo)致已簽訂的補償安置協(xié)議無效】

（2018）最高法行申10868號《行政裁定書》指出：

結(jié)合有關(guān)土地管理法律、法規(guī)的規(guī)定精神，依法取得征地批準(zhǔn)是政府組織實施征地活動的法定前提條件。本案客觀上存在上述程序不當(dāng)問題，本院在此予以指正。

但是，基于合同雙方自愿性原則和誠實信用原則，對合同的效力不宜輕易否定。

通常，導(dǎo)致協(xié)議無效的事由系存在《合同法》第五十二條規(guī)定的“一方以欺詐、脅迫的手段訂立合同，損害國家利益”“惡意串通，損害國家、集體或者第三人利益”“以合法形式掩蓋非法目的”“損害社會公共利益”“違反法律、行政法規(guī)的強制性規(guī)定”等情形。

而涉案協(xié)議系地方政府基于公共利益需要、積極推進(jìn)相關(guān)項目所形成，且該協(xié)議于2014年3月6日簽訂后，國土資源部在2014年4月21日即正式作出了涉案土地的征地批準(zhǔn)文件。

因此，涉案協(xié)議不存在上述無效情形。從維護(hù)法律關(guān)系的穩(wěn)定性和保障絕大多數(shù)被征地農(nóng)民合法的安置補償權(quán)益角度出發(fā)，以“未批先征”為由從根本上否定所有已簽訂的安置補償協(xié)議的效力，不僅不合理，而且在法律上也難以成立。

據(jù)此，“未批先征”情形雖會對征地行為的合法性產(chǎn)生影響，但并不能成為被征地農(nóng)民就已簽補償安置協(xié)議“反悔”的“萬金油”。一旦征收方于簽約后較短的時間內(nèi)獲取了合法的用地審批，其與被征地農(nóng)民所簽的協(xié)議仍會被認(rèn)定為合法有效。

【要點三：“未批先征”行為不宜撤銷時可判決履行補償安置義務(wù)】

“未批先征”行為即使客觀存在并尚未得到糾正，也并不必然導(dǎo)致市、縣政府作出的征地公告會被依法撤銷，而可能會獲取一份“確認(rèn)違法+責(zé)令補辦手續(xù)+履行補償安置義務(wù)”的裁判。

（2019）最高法行賠申51號《行政賠償裁定書》指出：

……（涉案建設(shè)項目系為了重大公共利益需要開展）已經(jīng)投入大量建設(shè)資金并已建成，案涉土地也不具備恢復(fù)原狀的可能性；若撤銷被訴行政行為將會給社會公共利益造成重大損害。故人民法院在判決確認(rèn)縣政府未經(jīng)批準(zhǔn)即征收涉案土地的行為違法的同時，責(zé)令縣政府補辦征收土地手續(xù)，符合法律規(guī)定。

也就是說，對“未批先征”情形的司法裁判同樣需考慮社會公共利益的需要，不宜撤銷的要確認(rèn)違法并允許補辦征地批準(zhǔn)手續(xù)。這種裁判思路類似于國有土地上房屋征收中房屋征收決定的訴訟審判原則。

【要點四：用地審批權(quán)限下放不等于征地不需要報批】

小編在《國務(wù)院決定下放用地審批權(quán)，征地拆遷領(lǐng)域春雷驚起！》一文中為大家詳細(xì)論述了國務(wù)院和自然資源部于3月12日發(fā)布的最新文件的內(nèi)容。

需要指出的是，在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展面臨疫情帶來的前所未有沖擊的背景下，在《土地管理法》所規(guī)定的范圍內(nèi)對農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批、土地征收審批權(quán)限進(jìn)行適度下放，其拉動經(jīng)濟(jì)建設(shè)的積極意義不言而喻。且這些政策調(diào)整、試點并不意味著對“未批先征”“以租代征”等土地違法行為的縱容、默許。

對一些土地的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用、土地征收審批權(quán)限由國務(wù)院下放至省級政府，由自然資源部下放至省級自然資源主管部門，涉案項目仍需要依法報批，而不得在未獲取省級政府作出的征地批復(fù)或者省級自然資源主管部門作出的用地預(yù)審意見、先行用地批復(fù)的情況下逕行征地拆遷、開工建設(shè)。

小編最后想提示廣大農(nóng)民朋友的是，“先批準(zhǔn)，后行為”從來都是行政行為基本邏輯原理，未來也不會有根本性轉(zhuǎn)變。在特殊的歷史時期，針對特定的重大建設(shè)項目而做一些法律框架內(nèi)的靈活變通，是可以被允許的，但絕不應(yīng)被濫用或者肆意擴(kuò)大適用范圍。廣大被征地農(nóng)民仍需密切關(guān)注自己所涉項目的信息公開情況，發(fā)現(xiàn)其存在“未批先征”“少批多征”等涉嫌違法情形時及時咨詢專業(yè)律師的意見，通過法律途徑堅決捍衛(wèi)自己的土地權(quán)益，避免在建設(shè)活動中的補償安置利益受損。

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