【案件概況：無征地批文的鐵路建設(shè)項(xiàng)目】

李某等5戶當(dāng)事人的宅基地位于安徽省蕪湖市弋江區(qū)某村，其宅基地被納入贛皖鐵路-蕪湖段的拆遷范圍。因?yàn)檠a(bǔ)償安置不合理，5戶當(dāng)事人未在補(bǔ)償安置期限內(nèi)達(dá)成補(bǔ)償安置協(xié)議。為了依法維權(quán)，2015年6月，這5戶村民委托北京在明律師事務(wù)所的資深征收維權(quán)律師梁紅麗作為其征地拆遷案件的代理人。

該案件開始委托時(shí)，李某等5戶委托人對于其區(qū)域拆遷模式以及涉及的法律程序并不了解，僅提供給梁律師一份蕪湖市弋江區(qū)住建局作出的《補(bǔ)償安置方案》手冊。按照以往的辦案經(jīng)驗(yàn)，梁律師首先判斷其為集體土地上的房屋拆遷，必須具備農(nóng)用地轉(zhuǎn)為國有的條件——征地批文。其次有關(guān)于鐵路公路方面的建設(shè)有具體項(xiàng)目存在，將會有立項(xiàng)、規(guī)劃以及土地使用權(quán)批準(zhǔn)等文件。再有，在該項(xiàng)目的補(bǔ)償安置方案中可能存在很多于法不符的問題。因此，梁律師依法開展了有針對性的工作。

首先，梁紅麗律師依法向有關(guān)部門申請調(diào)取委托人征地拆遷區(qū)域的《征地批復(fù)》等文件，然而并未調(diào)取到，只是調(diào)取到了《國土資源部辦公廳關(guān)于皖贛鐵路蕪湖至宣城段擴(kuò)能改造控制性工程先行用地的復(fù)函》（先行用地復(fù)函）《用地預(yù)審意見》等材料。至此，該項(xiàng)目“先行用地”的性質(zhì)已被揭露。

其次，針對《先行用地的復(fù)函》，委托人依法向國土資源部提起行政復(fù)議。但是國土資源部在調(diào)查過程中認(rèn)為案情重大復(fù)雜，作出了《行政復(fù)議中止審理通知書》。很顯然，贛皖鐵路-蕪湖段的《先行用地的復(fù)函》存在嚴(yán)重的違法問題，導(dǎo)致案件主動(dòng)中止審理。為了推進(jìn)案件進(jìn)展，委托人主動(dòng)、多次申請恢復(fù)審理。這給辦案機(jī)關(guān)造成了不小的壓力，也為后期案件的解決奠定了基礎(chǔ)。

第三，為了配合《先行用地復(fù)函》的行政復(fù)議案件，表明委托人維權(quán)的堅(jiān)定意志，針對弋江區(qū)住建局作出的《補(bǔ)償安置方案》的主體資格不適格，委托人依法提起行政訴訟。同時(shí)，委托人依法申請村務(wù)公開并提起相應(yīng)的查處程序。

面對委托人兩年期間堅(jiān)持不懈的維權(quán)，征地機(jī)關(guān)深刻意識到，應(yīng)當(dāng)正視自己的違法用地行為以及切實(shí)保證李某等五戶委托人的合法權(quán)益。以先行用地行為違法為主要談判籌碼，委托人與征地部門進(jìn)行了多次溝通，最終雙方找到了談判的平衡點(diǎn)，妥善解決了這段長達(dá)兩年多的糾紛。

【律師說法：先行用地不得濫用！】

鐵路項(xiàng)目屬于國家工程，維權(quán)相對困難，因?yàn)橐鎸覐?qiáng)力部門，談判籌碼的選擇至關(guān)重要。本案解決糾紛的關(guān)鍵，是僅僅圍繞先行用地的違法性并結(jié)合其他手段，抓住了與征地部門談判的重要籌碼。什么是先行用地，先行用地存在哪些違法的可能性，是解決本案的關(guān)鍵性問題。《土地管理法》規(guī)定，農(nóng)用地轉(zhuǎn)用，應(yīng)當(dāng)履行嚴(yán)格的土地審批手續(xù)，需要國務(wù)院或者省級人民政府的批準(zhǔn)，其并未規(guī)定先行用地。而為了提高土地審批效率，《土地管理法實(shí)施條例》第二十七條規(guī)定，搶險(xiǎn)救災(zāi)等急需使用土地的，可以先行使用土地。其中，屬于臨時(shí)用地的，災(zāi)后應(yīng)當(dāng)恢復(fù)原狀并交還原土地使用者使用，不再辦理用地審批手續(xù)；屬于永久性建設(shè)用地的，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)在災(zāi)情結(jié)束后6個(gè)月內(nèi)申請補(bǔ)辦建設(shè)用地審批手續(xù)。就本案而言，鐵路建設(shè)屬于永久性建設(shè)，應(yīng)當(dāng)在6個(gè)月之內(nèi)補(bǔ)辦建設(shè)用地審批手續(xù)。本案的《先行用地復(fù)函》于2011年作出，直至2015年委托人申請公開用地審批文件，其一直未作出合法的用地審批手續(xù)，足可見其違法行為昭然若揭。

根據(jù)《國土資源部關(guān)于進(jìn)一步改進(jìn)建設(shè)用地審查報(bào)批工作提高審批效率有關(guān)問題的通知》（國土資發(fā)〔2012〕77號）關(guān)于先行用地的規(guī)定，對于已通過部用地預(yù)審、項(xiàng)目批準(zhǔn)立項(xiàng)并完成初步設(shè)計(jì)的國家重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目，屬于控制工期的單體工程，以及因工期緊或受季節(jié)影響確需動(dòng)工建設(shè)的其他工程，可向部申請辦理先行用地。申請用地時(shí)，（1）必須說明擬用地符合預(yù)審要求和土地使用標(biāo)準(zhǔn)，權(quán)屬清楚，地類、面積準(zhǔn)確；（2）涉及征收農(nóng)村集體土地的，征地補(bǔ)償安置應(yīng)征得農(nóng)民同意并確保補(bǔ)償及時(shí)足額支付到位，地方政府應(yīng)確保不因先行用地發(fā)生信訪問題和突發(fā)事件。（3）同時(shí)，嚴(yán)格限制動(dòng)工建設(shè)范圍，不得超出先行用地批準(zhǔn)范圍動(dòng)工建設(shè)，超出的按違法用地嚴(yán)肅查處。

很顯然，本案的先行用地文件，因?yàn)檎鞯赜玫夭块T并未在用地之前與李某等五戶委托人達(dá)成補(bǔ)償安置協(xié)議，征地補(bǔ)償并未到位，存在突出的信訪等問題，其向國土部提供的先行用地審批材料必然存在造假，其先行用地違法。因?yàn)槠湓谙刃杏玫貓?bào)批材料中造假，屬于嚴(yán)重的行政違法行為，行政主體顯然要承擔(dān)嚴(yán)重的行政責(zé)任。由此，最終促使了委托人與征地用地部門達(dá)成了最終的妥協(xié)，委托人的合法權(quán)益也在一定程度上得到了最終的維護(hù)。（蔡云鵬/文）