裁判要點(diǎn)

對(duì)因果關(guān)系的判斷，要合理的分析行政機(jī)關(guān)侵權(quán)行為與損害結(jié)果是否存在內(nèi)在聯(lián)系，既要防止過度歸責(zé)的傾向，也要防止不當(dāng)縮小責(zé)任范圍，避免國家利益保護(hù)和私人利益保障在法律層面上失衡。

在拆除違法建筑過程中，首先由規(guī)劃部門作出，當(dāng)事人不自行拆除的，行政機(jī)關(guān)可以按照《中華人民共和國行政強(qiáng)制法》第四章的程序強(qiáng)制拆除。限期拆除決定屬于具有強(qiáng)制力的行政決定，限期拆除決定作出后，違法建設(shè)者即有義務(wù)自行拆除，逾期不拆除的，行政機(jī)關(guān)將以限期拆除決定為基礎(chǔ)作出強(qiáng)制執(zhí)行行為。

強(qiáng)制執(zhí)行行為的依據(jù)是限期拆除決定，執(zhí)行目的是保證限期拆除決定的內(nèi)容得以實(shí)現(xiàn)。在《限期拆除決定書》作出后，按照一般事物發(fā)展邏輯，通常會(huì)發(fā)生建筑物被拆除的后果，而沒有《限期拆除決定書》，通常建筑物不會(huì)被拆除，故《限期拆除決定書》與建筑物被拆除存在因果關(guān)系?！吨腥A人民共和國行政強(qiáng)制法》第四十一條“在執(zhí)行中或者執(zhí)行完畢后，據(jù)以執(zhí)行的行政決定被撤銷、變更，或者執(zhí)行錯(cuò)誤的，應(yīng)當(dāng)恢復(fù)原狀或者退還財(cái)物；不能恢復(fù)原狀或者退還財(cái)物的，依法給予賠償”的規(guī)定，亦說明《限期拆除決定書》被撤銷、變更屬于應(yīng)予恢復(fù)原狀或給予賠償?shù)脑蛑弧?/p>

因此建筑被拆除，限期拆除決定及強(qiáng)制執(zhí)行行為合法的，行政機(jī)關(guān)無需承擔(dān)行政賠償責(zé)任；限期拆除決定合法，強(qiáng)制執(zhí)行行為違法或超出限期拆除決定范圍的，強(qiáng)制執(zhí)行行為的實(shí)施主體應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)賠償責(zé)任，其賠償范圍限于違法強(qiáng)制執(zhí)行行為造成的人身傷害、物品損失或超出部分，對(duì)于違法建筑本身一般不予賠償；如果限期拆除決定被撤銷的，則應(yīng)當(dāng)審查限期拆除決定被撤銷的原因，據(jù)以判定行政賠償?shù)姆秶?/p>

如果撤銷限期拆除決定的生效文書僅從程序上撤銷了限期拆除決定，則需要等待行政機(jī)關(guān)重新予以認(rèn)定處理或?qū)ㄖ锸欠駥儆趹?yīng)予拆除的違法建筑予以認(rèn)定。如果撤銷限期拆除決定的生效文書從根本上否認(rèn)了當(dāng)事人的拆除義務(wù)，則賠償范圍應(yīng)及于建筑物本身，在此情況下，《限期拆除決定書》與強(qiáng)制執(zhí)行行為共同導(dǎo)致了建筑被拆除，其中《限期拆除決定書》是根本原因。

裁判文書　

中華人民共和國最高人民法院

行 政 賠 償 裁 定 書

（2019）最高法行賠申344號(hào)

再審申請(qǐng)人張延偉因訴河南省臨潁縣人民政府（以下簡稱臨潁縣政府）、河南省臨潁縣住房和城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)委員會(huì)（以下簡稱臨潁縣住建委）行政賠償一案，不服河南省高級(jí)人民法院（2019）豫行賠終54號(hào)行政賠償裁定，向本院申請(qǐng)?jiān)賹彙１驹阂婪ńM成由審判員馬鴻達(dá)、審判員李小梅、審判員仝蕾參加的合議庭，對(duì)本案進(jìn)行了審查，現(xiàn)已審查終結(jié)。

河南省漯河市中級(jí)人民法院一審查明，張延偉在未取得《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》的情況下在臨穎縣穎河路中段北側(cè)邢莊學(xué)校西側(cè)建設(shè)養(yǎng)雞場。本案涉及臨潁縣政府、臨潁縣住建委對(duì)張延偉涉案養(yǎng)雞場作出的三個(gè)行政行為，即2014年9月10日臨穎縣住建委作出的臨住建拆字〔2014〕第012號(hào)《限期拆除決定書》，2014年10月17日臨穎縣政府作出的臨強(qiáng)拆字〔2014〕第015號(hào)《臨穎縣人民政府強(qiáng)制拆除違法建筑決定書》和2014年10月18日臨穎縣政府將張延偉養(yǎng)雞場拆除的強(qiáng)制拆除行為。關(guān)于涉案《限期拆除決定書》，張延偉就此提起行政訴訟后，經(jīng)過一審、二審及再審程序，2018年8月22日河南省高級(jí)人民法院作出（2018）豫行再62號(hào)行政判決，撤銷了臨穎縣住建委作出的〔2014〕第012號(hào)《限期拆除決定書》。關(guān)于涉案《臨潁縣人民政府強(qiáng)制拆除違法建筑決定書》，2015年11月20日，河南省漯河市中級(jí)人民法院作出（2014）漯行初字第52號(hào)行政判決，駁回張延偉訴訟請(qǐng)求，2016年4月1日，河南省高級(jí)人民法院作出（2016）豫行終63號(hào)行政判決，駁回張延偉的上訴，維持原判。關(guān)于涉案的強(qiáng)制拆除行為，2015年12月10日，河南省漯河市中級(jí)人民法院作出（2015）漯行初字第2號(hào)行政判決，確認(rèn)臨潁縣政府強(qiáng)制拆除張延偉養(yǎng)雞場的行政行為違法。河南省漯河市中級(jí)人民法院于2015年12月11日向張延偉郵寄送達(dá)了判決書，送達(dá)后雙方未提起上訴，張延偉在收到該生效判決后未向賠償義務(wù)機(jī)關(guān)臨穎縣政府申請(qǐng)行政賠償。2018年8月22日河南省高級(jí)人民法院再審撤銷〔2014〕第012號(hào)《限期拆除決定書》后，張延偉于2018年9月25日向臨穎縣住建委遞交行政賠償申請(qǐng)書，請(qǐng)求對(duì)強(qiáng)制拆除涉案養(yǎng)雞場造成的損失及其他財(cái)產(chǎn)損失進(jìn)行賠償，臨潁縣住建委對(duì)于該申請(qǐng)未予處理。張延偉于2018年11月19日以臨穎縣政府和臨穎縣住建委為共同被告提起本案行政賠償訴訟。

河南省漯河市中級(jí)人民法院一審認(rèn)為，一、關(guān)于本案的賠償義務(wù)主體的確定。《中華人民共和國國家賠償法》第七條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)及其工作人員行使行政職權(quán)侵犯公民、法人和其他組織的合法權(quán)益造成損害的，該行政機(jī)關(guān)為賠償義務(wù)機(jī)關(guān)。”本案中，（2015）漯行初字第2號(hào)行政判決確認(rèn)了臨穎縣政府強(qiáng)制拆除張延偉養(yǎng)雞場的行政行為違法。據(jù)此臨穎縣政府應(yīng)當(dāng)對(duì)其違法強(qiáng)制拆除張延偉涉案養(yǎng)雞場的行為承擔(dān)賠償責(zé)任。張延偉訴稱，臨穎縣住建委作出的臨住建拆字〔2014〕第012號(hào)《限期拆除決定書》已經(jīng)（2018）豫行再62號(hào)行政判決予以撤銷，據(jù)此，臨潁縣政府和臨穎縣住建委應(yīng)對(duì)強(qiáng)制拆除張延偉養(yǎng)雞場的行為共同承擔(dān)賠償責(zé)任。對(duì)此主張，臨潁縣住建委的限期拆除決定雖經(jīng)再審判決予以撤銷，但張延偉未提供有效證據(jù)證明臨穎縣住建委參與了涉案養(yǎng)雞場的強(qiáng)制拆除行為，亦未有人民法院的生效判決確認(rèn)臨穎縣住建委系涉案養(yǎng)雞場的強(qiáng)制拆除主體。故張延偉主張臨穎縣政府和臨穎縣住建委應(yīng)對(duì)強(qiáng)制拆除其養(yǎng)雞場的行為共同承擔(dān)賠償責(zé)任沒有事實(shí)和法律依據(jù)，能引起涉案行政賠償?shù)氖腔谂R潁縣政府的強(qiáng)制拆除行為，故本案的賠償義務(wù)機(jī)關(guān)是臨潁縣政府。二、關(guān)于本案張延偉的起訴是否超過起訴期限?！吨腥A人民共和國國家賠償法》第三十九條規(guī)定：“賠償請(qǐng)求人請(qǐng)求國家賠償?shù)臅r(shí)效為兩年，自其知道或者應(yīng)當(dāng)知道國家機(jī)關(guān)及其工作人員行使職權(quán)時(shí)的行為侵犯其人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)之日起計(jì)算，但被羈押等限制人身自由期間不計(jì)算在內(nèi)……”。在本案庭審過程中，臨潁縣政府提出張延偉提起本案行政賠償訴訟超過法定期限。對(duì)此問題，生效的（2015）漯行初字第2號(hào)行政判決確認(rèn)了臨潁縣政府強(qiáng)制拆除張延偉涉案養(yǎng)雞場的行政行為違法，該判決的作出時(shí)間是2015年12月10日，河南省漯河市中級(jí)人民法院于2015年12月11日向張延偉郵寄送達(dá)了該判決，張延偉收到該判決后未向賠償義務(wù)機(jī)關(guān)臨穎縣政府申請(qǐng)行政賠償?，F(xiàn)張延偉于2018年11月19日提起行政賠償訴訟明顯超過請(qǐng)求國家賠償?shù)臅r(shí)效。綜上，張延偉提起本案行政賠償訴訟超過法定期限，其起訴依法應(yīng)予駁回。依照《中華人民共和國國家賠償法》第三十九條、《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法）的解釋》第六十九條第一款第二項(xiàng)之規(guī)定，裁定駁回張延偉的起訴。

張延偉不服，向河南省高級(jí)人民法院提起上訴。

河南省高級(jí)人民法院二審查明的事實(shí)與一審查明的事實(shí)一致。

河南省高級(jí)人民法院二審認(rèn)為，張延偉請(qǐng)求賠償強(qiáng)制拆除養(yǎng)雞場所造成的經(jīng)濟(jì)損失，其申請(qǐng)國家賠償?shù)臅r(shí)效應(yīng)從相關(guān)強(qiáng)拆行為被生效裁判確認(rèn)違法之日起算；根據(jù)本案查明事實(shí)，其提起本案相關(guān)行政賠償請(qǐng)求時(shí)已超過法定期限。臨潁縣住建委作出的《限期拆除決定書》雖被撤銷，但該決定書與養(yǎng)雞場經(jīng)濟(jì)損失并無直接因果關(guān)系，臨潁縣住建委不應(yīng)作為該損失的賠償義務(wù)機(jī)關(guān)。一審裁定駁回起訴正確，應(yīng)予維持。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第二項(xiàng)的規(guī)定，裁定駁回上訴，維持原裁定。

張延偉向本院申請(qǐng)?jiān)賹彿Q：1.涉案的違法強(qiáng)制拆除行為因臨潁縣住建委作出的《限期拆除決定書》而引起，導(dǎo)致了臨潁縣政府的違法實(shí)施?！断奁诓鸪龥Q定書》和臨潁縣政府強(qiáng)制拆除張延偉養(yǎng)雞場的行政行為存在因果關(guān)系，故臨潁縣住建委和臨穎縣政府應(yīng)共同承擔(dān)行政賠償責(zé)任。2.雖然臨潁縣政府強(qiáng)制拆除張延偉養(yǎng)雞場的行政行為在2015年12月10日被確認(rèn)違法，但臨潁縣住建委的《限期拆除決定書》于2018年8月22日才被河南省高級(jí)人民法院（2018）豫行再62號(hào)行政判決予以撤銷，《中華人民共和國行政訴訟法》第四十八條規(guī)定，公民、法人或者其他組織因不可抗力或者其他不屬于其自身的原因耽誤起訴期限的，被耽誤的時(shí)間不計(jì)算在起訴期限內(nèi)。張延偉基于對(duì)相關(guān)國家機(jī)關(guān)的信賴，等待其就相關(guān)爭議事項(xiàng)進(jìn)行處理，相關(guān)期間不屬于其自身的原因耽誤起訴期限，其未超過法定期限起訴。原審法院認(rèn)定事實(shí)和適用法律錯(cuò)誤，請(qǐng)求撤銷原審裁定，指令河南省漯河市中級(jí)人民法院繼續(xù)審理本案。

本院經(jīng)審查認(rèn)為，本案張延偉基于臨潁縣住建委和臨潁縣政府分別作出的兩個(gè)違法行為提起本案行政賠償訴訟，其一是臨潁縣住建委作出的臨住建拆字〔2014〕第012號(hào)《限期拆除決定書》，該決定書被河南省高級(jí)人民法院（2018）豫行再62號(hào)行政判決予以撤銷。其二是臨穎縣政府強(qiáng)制拆除張延偉養(yǎng)雞場的行為，該行為被河南省漯河市中級(jí)人民法院2015年12月10日作出的（2015）漯行初字第2號(hào)行政判決確認(rèn)違法。結(jié)合原審裁定理由及張延偉的再審申請(qǐng)理由，本案爭議焦點(diǎn)為:一、《限期拆除決定書》與張延偉的養(yǎng)雞場被拆除是否存在因果關(guān)系；二、張延偉基于強(qiáng)制拆除行為被確認(rèn)違法提起的行政賠償訴訟是否超過法定起訴期限。

一、關(guān)于《限期拆除決定書》與張延偉的養(yǎng)雞場被拆除是否存在因果關(guān)系問題。根據(jù)《中華人民共和國國家賠償法》第七條第二款的規(guī)定，兩個(gè)以上行政機(jī)關(guān)共同行使行政職權(quán)時(shí)侵犯公民、法人和其他組織的合法權(quán)益造成損害的，共同行使行政職權(quán)的行政機(jī)關(guān)為共同賠償義務(wù)機(jī)關(guān)。對(duì)行政賠償因果關(guān)系的判斷，要合理的分析行政機(jī)關(guān)侵權(quán)行為與損害結(jié)果是否存在內(nèi)在聯(lián)系，既要防止過度歸責(zé)的傾向，也要防止不當(dāng)縮小責(zé)任范圍，避免國家利益保護(hù)和私人利益保障在法律層面上失衡。

《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第六十四條規(guī)定，未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證或者未按照建設(shè)工程規(guī)劃許可證的規(guī)定進(jìn)行建設(shè),無法采取改正措施消除影響的，限期拆除。第六十八條規(guī)定，城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門作出責(zé)令停止建設(shè)或者限期拆除的決定后，當(dāng)事人不停止建設(shè)或者逾期不拆除的，建設(shè)工程所在地縣級(jí)以上地方人民政府可以責(zé)成有關(guān)部門采取查封施工現(xiàn)場、強(qiáng)制拆除等措施。《中華人民共和國行政強(qiáng)制法》第三十四條規(guī)定，行政機(jī)關(guān)依法作出行政決定后，當(dāng)事人在行政機(jī)關(guān)決定的期限內(nèi)不履行義務(wù)的，具有行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的行政機(jī)關(guān)依照本章規(guī)定強(qiáng)制執(zhí)行。根據(jù)上述規(guī)定，在拆除違法建筑過程中，首先由規(guī)劃部門作出限期拆除決定，當(dāng)事人不自行拆除的，行政機(jī)關(guān)可以按照《中華人民共和國行政強(qiáng)制法》第四章的程序強(qiáng)制拆除。限期拆除決定屬于具有強(qiáng)制力的行政決定，限期拆除決定作出后，違法建設(shè)者即有義務(wù)自行拆除，逾期不拆除的，行政機(jī)關(guān)將以限期拆除決定為基礎(chǔ)作出強(qiáng)制執(zhí)行行為。強(qiáng)制執(zhí)行行為的依據(jù)是限期拆除決定，執(zhí)行目的是保證限期拆除決定的內(nèi)容得以實(shí)現(xiàn)。在本案《限期拆除決定書》作出后，按照一般事物發(fā)展邏輯，通常會(huì)發(fā)生建筑物被拆除的后果，而沒有《限期拆除決定書》，通常建筑物不會(huì)被拆除，故《限期拆除決定書》與建筑物被拆除存在因果關(guān)系。

《中華人民共和國行政強(qiáng)制法》第四十一條“在執(zhí)行中或者執(zhí)行完畢后，據(jù)以執(zhí)行的行政決定被撤銷、變更，或者執(zhí)行錯(cuò)誤的，應(yīng)當(dāng)恢復(fù)原狀或者退還財(cái)物；不能恢復(fù)原狀或者退還財(cái)物的，依法給予賠償”的規(guī)定，亦說明《限期拆除決定書》被撤銷、變更屬于應(yīng)予恢復(fù)原狀或給予賠償?shù)脑蛑?。因此建筑被拆除，限期拆除決定及強(qiáng)制執(zhí)行行為合法的，行政機(jī)關(guān)無需承擔(dān)行政賠償責(zé)任；限期拆除決定合法，強(qiáng)制執(zhí)行行為違法或超出限期拆除決定范圍的，強(qiáng)制執(zhí)行行為的實(shí)施主體應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)賠償責(zé)任，其賠償范圍限于違法強(qiáng)制執(zhí)行行為造成的人身傷害、物品損失或超出部分，對(duì)于違法建筑本身一般不予賠償；如果限期拆除決定被撤銷的，則應(yīng)當(dāng)審查限期拆除決定被撤銷的原因，據(jù)以判定行政賠償?shù)姆秶?。如果撤銷限期拆除決定的生效文書僅從程序上撤銷了限期拆除決定，則需要等待行政機(jī)關(guān)重新予以認(rèn)定處理或?qū)ㄖ锸欠駥儆趹?yīng)予拆除的違法建筑予以認(rèn)定。如果撤銷限期拆除決定的生效文書從根本上否認(rèn)了當(dāng)事人的拆除義務(wù)，則賠償范圍應(yīng)及于建筑物本身，在此情況下，《限期拆除決定書》與強(qiáng)制執(zhí)行行為共同導(dǎo)致了建筑被拆除，其中《限期拆除決定書》是根本原因。

本案中，河南省高級(jí)人民法院（2018）豫行再62號(hào)行政判決撤銷了臨潁縣住建委作出的臨住建拆字〔2014〕第012號(hào)《限期拆除決定書》，理由是涉案養(yǎng)雞場不屬于應(yīng)予拆除的違法建筑，即認(rèn)可了養(yǎng)雞場的合法性。故不能僅以強(qiáng)制執(zhí)行行為此前被確認(rèn)違法就否定《限期拆除決定書》與養(yǎng)雞場被強(qiáng)制拆除之間的因果關(guān)系。張延偉以臨潁縣住建委作出的臨住建拆字〔2014〕第012號(hào)《限期拆除決定書》被河南省高級(jí)人民法院（2018）豫行再62號(hào)行政判決予以撤銷為基礎(chǔ)，提起本案訴訟符合行政賠償訴訟的起訴條件。原審法院僅將直接引起損害結(jié)果發(fā)生的強(qiáng)制執(zhí)行行為認(rèn)定為原因行為，排除了對(duì)損害結(jié)果起到實(shí)質(zhì)作用的《限期拆除決定書》，對(duì)于行政賠償因果關(guān)系的認(rèn)定不當(dāng)，既可能使相對(duì)人得不到應(yīng)有的行政賠償，也為部分行政機(jī)關(guān)的侵權(quán)行為開脫責(zé)任，應(yīng)予糾正。

二、張延偉基于強(qiáng)制拆除行為被確認(rèn)違法提起的行政賠償訴訟是否超過法定起訴期限。為了及時(shí)解決糾紛，避免行政管理秩序長期處于不穩(wěn)定狀態(tài)，行政訴訟法及國家賠償法規(guī)定了起訴期限制度。公民、法人或者其他組織行使訴權(quán)，必須在法定期限內(nèi)進(jìn)行。同時(shí)，行政訴訟法第四十八條對(duì)確有正當(dāng)理由超過法定期限提起的訴訟，又作了“被耽誤的時(shí)間不計(jì)算在起訴期限內(nèi)”的特殊規(guī)定，行政賠償訴訟亦應(yīng)適用。在判斷是否因正當(dāng)理由超過起訴期限時(shí)，應(yīng)當(dāng)充分考慮行政相對(duì)人是否已經(jīng)積極行使訴權(quán)，是否存在行政相對(duì)人因正當(dāng)理由而耽誤起訴期限的情形，作有利于公民、法人或者其他組織的解釋，以切實(shí)保障訴權(quán)。

本案張延偉于2015年1月提起行政訴訟，請(qǐng)求確認(rèn)臨潁縣政府拆除張延偉養(yǎng)雞場的行為違法，確認(rèn)拆除行為違法的（2015）漯行初字第2號(hào)行政判決（生效判決）于2015年12月10日作出。在此之前，張延偉已于2014年11月24日提起行政訴訟，請(qǐng)求撤銷臨潁縣住建委作出的《限期拆除決定書》，該案經(jīng)過一審、二審、再審，最終河南省高級(jí)人民法院于2018年8月22日作出（2018）豫行再62號(hào)行政判決?！断奁诓鸪龥Q定書》和強(qiáng)制拆除行為有較為緊密的關(guān)聯(lián)性，《限期拆除決定書》是否撤銷關(guān)系到被拆除建筑物本身的損失能否獲得賠償，故作為行政相對(duì)人的張延偉在強(qiáng)制拆除行為被確認(rèn)違法后，有理由相信通過對(duì)《限期拆除決定書》的相關(guān)行政訴訟有助于解決其行政賠償問題。在生效行政判決確認(rèn)拆除行為違法后，張延偉在《限期拆除決定書》一案中繼續(xù)積極進(jìn)行相關(guān)訴訟活動(dòng)，至河南省高級(jí)人民法院于2018年8月22日作出（2018）豫行再62號(hào)行政判決，此期間屬于張延偉因正當(dāng)理由耽誤的起訴期限，應(yīng)予扣除。（2018）豫行再62號(hào)行政判決于2018年8月22日作出后，張延偉于2018年11月19日提起行政賠償訴訟，并未超過起訴期限。另，因已經(jīng)通過行政訴訟程序確認(rèn)行政行為違法的，表明當(dāng)事人選擇了由人民法院解決行政賠償問題，因此當(dāng)事人無需經(jīng)過賠償義務(wù)機(jī)關(guān)先行處理程序，張延偉基于強(qiáng)制拆除行為被判決確認(rèn)違法提起的行政賠償訴訟無需臨潁縣政府先行處理。

綜上，原審裁定認(rèn)定事實(shí)不清，適用法律不當(dāng)，再審申請(qǐng)人張延偉的再審申請(qǐng)符合《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條第三項(xiàng)、第四項(xiàng)規(guī)定的情形。依據(jù)《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國行政訴訟法>的解釋》第一百一十六條第一款、第一百一十八條的規(guī)定，裁定如下：

本案指令河南省高級(jí)人民法院再審。

審判長　　馬鴻達(dá)

審判員　　李小梅

審判員　　仝　蕾

二〇一九年八月三十日

法官助理 李 慧

書記員 王 寧

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