導(dǎo)讀：無論是從出讓合同的條款規(guī)定，還是從司法實踐意義來看，國有土地使用權(quán)出讓合同均應(yīng)認(rèn)定為行政協(xié)議。因此，在招商引資征收類案件中，如果行政機(jī)關(guān)為實現(xiàn)公共利益或者政策的調(diào)整，必須變更或者解除原出讓合同時，對由此造成招商引資企業(yè)合法權(quán)益受有損失的，依法予以補(bǔ)償。而由此獲得的補(bǔ)償款將遠(yuǎn)高于民事合同的違約賠償金。

在招商引資企業(yè)被征收案件中，關(guān)于國有土地使用權(quán)出讓合同（以下簡稱“出讓合同”）性質(zhì)的確定，一直存在爭議。那么，出讓合同是應(yīng)當(dāng)歸于民事的合同，還是行政協(xié)議？認(rèn)定該合同的性質(zhì)問題，對于招商引資企業(yè)又有什么益處呢？

1、行政協(xié)議與民事合同之間的區(qū)別。

行政協(xié)議與民事合同最大區(qū)別之處在于，民事合同主體簽訂合同是為了自身利益，而行政機(jī)關(guān)簽訂行政協(xié)議是為實現(xiàn)公共利益或者行政管理目標(biāo)，并且行政主體在履行行政協(xié)議的過程中享有行政優(yōu)益權(quán)，而民事合同的簽訂主體則是平等雙方，各方的權(quán)利義務(wù)均等，沒有優(yōu)益權(quán)。

什么是行政優(yōu)益權(quán)？

行政優(yōu)益權(quán)是指在合同的簽訂、履行、解除、終止的過程中，行政機(jī)關(guān)有居于主導(dǎo)地位的權(quán)利，即行政職權(quán)在合同的履行過程中起主導(dǎo)作用。換言之，行政主體在履行協(xié)議過程中享有合同的發(fā)起權(quán)、合同履行的監(jiān)督權(quán)和指揮權(quán)，行政機(jī)關(guān)可以根據(jù)實現(xiàn)公共利益或者行政管理目標(biāo)的需要單方變更、解除協(xié)議，甚至可以依法單方作出行政強(qiáng)制、行政處罰。

2、主張出讓合同為民事合同的主要觀點。

該觀點認(rèn)為：土地使用權(quán)屬于用益物權(quán)，出讓該權(quán)利亦同于民事法律關(guān)系中的財產(chǎn)出讓行為。在現(xiàn)行法律體系中，國家作為國有土地所有權(quán)的唯一主體，并不直接行使所有權(quán)的權(quán)能，而是根據(jù)“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級管理”的原則，國家已把所有財產(chǎn)分交給相應(yīng)的機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位，由這些機(jī)關(guān)在授權(quán)范圍內(nèi)，代表國家行使國家所有權(quán)的職能。

因此，在出讓合同中，市、縣政府的國土資源管理部門是代表土地所有者“國家”，來行使土地所有權(quán)。所以，出讓合同的簽訂雙方在法律地位上完全平等，雙方簽訂的協(xié)議也遵循了《合同法》的平等、自愿、有償?shù)扔嘘P(guān)原則，屬于民事合同范疇。

此外，該觀點還強(qiáng)調(diào)《最高人民法院關(guān)于審理涉及國有土地使用權(quán)合同糾紛案件適用法律問題的解釋》前言部分規(guī)定：“結(jié)合民事審判實踐，就審理涉及國有土地使用權(quán)合同糾紛案件適用法律的問題，制定本解釋”，且該解釋第一部分即為“土地使用權(quán)出讓合同糾紛”。從這一點來看，最高法在審判實踐中認(rèn)可將出讓合同作為民事合同處理。

3、國有土地使用權(quán)出讓合同應(yīng)當(dāng)納入到行政訴訟協(xié)議范圍為宜。

（1）出合同主體，具有鮮明的行政協(xié)議特征。

2000年，國土資源部和國家工商總局發(fā)布的《國有土地使用權(quán)出讓合同范本》（以下簡稱“示范文本”），該范本使用說明中規(guī)定“本合同的出讓人為有權(quán)出讓國有土地使用權(quán)的人民政府土地行政主管部門”，這就說明出讓合同的一方當(dāng)事人是行政主體。同時，結(jié)合《土地管理法》第八條：“國務(wù)院土地行政主管部門統(tǒng)一負(fù)責(zé)全國土地的管理和監(jiān)督工作”，這一有權(quán)簽訂出讓合同的行政主體就是縣級以上政府土地行政主管部門。

以上條款均足以說明，土地行政主管部門和相對人簽訂出讓合同的目的是實施行政管理。進(jìn)行土地出讓，簽訂《出讓合同》也是市、縣土地行政主管部門的一項行政職責(zé)。

（2）出讓方享有行政優(yōu)益權(quán)。

示范文本第十九條、二十、三十二條規(guī)定，出讓方在宗地使用期限內(nèi)，行政機(jī)關(guān)不僅可以保留對合同項下宗地的規(guī)劃調(diào)整權(quán)，在特殊情況下，還可以根據(jù)社會公共利益需要提前收回國有建設(shè)用地使用權(quán)。如果受讓人存在土地閑置滿兩年且未開工建設(shè)，出讓人則有權(quán)無償收回國有建設(shè)用地使用權(quán)。

此外，示范文本的第三章“土地開發(fā)建設(shè)與利用”，主要規(guī)定了受讓方在對土地進(jìn)行開發(fā)建設(shè)時的各項義務(wù)，其中包括宗地開發(fā)投資強(qiáng)度、建筑物性質(zhì)、建筑總面積、建筑容積率、修建并無償向政府移交工程配套項目、開竣工日期等事項，這些規(guī)定均可體現(xiàn)出讓方并不僅是民法意義上的出讓人，而更多是體現(xiàn)土地管理者來行使其行政職權(quán)，二主體之間地位顯然不平等。

由上述規(guī)定可知，如果出讓合同是民事合同，那么無疑這樣的權(quán)利義務(wù)結(jié)構(gòu)是失衡的，而且，土地使用權(quán)作為物權(quán)轉(zhuǎn)移給受讓方后，如果依據(jù)民法理論，出讓方無權(quán)再對于受讓方宗地規(guī)劃進(jìn)行調(diào)整，在受讓方已經(jīng)交清出讓價款之后更無權(quán)收回土地使用權(quán)。

因此，只有以出讓合同屬于行政合協(xié)議，才能解釋出讓方為何享有行政優(yōu)益權(quán)。

（3）該類出讓合同的案件由行政審判庭審理更為合理。

首先，在國有土地使用權(quán)出讓合同糾紛中，具有土地行政管理職能的政府機(jī)關(guān)，決定收回國有土地使用權(quán)的行為，應(yīng)當(dāng)被認(rèn)作是單方履行行政職權(quán)的行為，如公民對該行為不服而提起訴訟，當(dāng)屬行政訴訟受案范圍。

其次，由于司法實踐中，行政審判庭和民事審判庭各管一塊。如果將該類案件歸于民事合同，僅由民事審判庭對出讓合同的本身進(jìn)行審查，而合同中出現(xiàn)的行政職權(quán)仍交由行政審判庭進(jìn)行審查的話，將無法避免二者出現(xiàn)相互矛盾判決的情況。為了統(tǒng)一法律適用和裁判標(biāo)準(zhǔn)，節(jié)約司法資源，應(yīng)當(dāng)由行政審判庭對該類案件進(jìn)行統(tǒng)一審理更為合宜。

此外，一些地方規(guī)章將國有土地使用權(quán)出讓合同列入行政合同范疇。如：《湖南省行政程序規(guī)定》第九十三條，《山東省行政程序規(guī)定》第一百條，《江蘇省行政程序規(guī)定》第七十七條，均明確將國有土地使用權(quán)出讓合同列為行政合同，此類案件理應(yīng)由行政審判庭進(jìn)行審理。

綜上，無論是從出讓合同的條款規(guī)定，還是從司法實踐意義來看，國有土地使用權(quán)出讓合同均應(yīng)認(rèn)定為行政協(xié)議。因此，在招商引資征收類案件中，如果行政機(jī)關(guān)為實現(xiàn)公共利益或者政策的調(diào)整，必須變更或者解除原出讓合同時，對由此造成招商引資企業(yè)合法權(quán)益受有損失的，依法予以補(bǔ)償。而由此獲得的補(bǔ)償款將遠(yuǎn)高于民事合同的違約賠償金。