導(dǎo)讀：行政協(xié)議是指行政機(jī)關(guān)為達(dá)到維護(hù)與增進(jìn)公共利益，實(shí)現(xiàn)行政管理目標(biāo)之目的，與相對(duì)人之間經(jīng)過協(xié)商一致達(dá)成的協(xié)議。行政協(xié)議對(duì)于行政機(jī)關(guān)來說，訂立行政協(xié)議既可以更好地行使行政職能，保證國(guó)家行政目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，又可以因合同雙方權(quán)利義務(wù)機(jī)關(guān)關(guān)系的明確性而避免互相扯皮、推諉、杜絕不負(fù)責(zé)任的官僚主義作風(fēng)。

對(duì)于行政相對(duì)人來說，訂立行政協(xié)議即可以使他們更好地發(fā)揮積極性和創(chuàng)造性，又可以使合同爭(zhēng)議發(fā)生后控告無門，解決有據(jù)。

但這種協(xié)議在運(yùn)作的過程中也發(fā)生了一些問題，今天拆遷律師與大家分享的一個(gè)案例就是：行政機(jī)關(guān)為拆除違章建筑與行政相對(duì)人簽訂的協(xié)議，但拆除之后又以違章建筑為由不給補(bǔ)償且否認(rèn)之前簽訂的協(xié)議為行政協(xié)議。

那么為拆除違法建筑訂立的協(xié)議的效力如何？

違章建筑曾遭處罰，存續(xù)兩年終究難逃拆除。

2013年4月9日，某市國(guó)土資源局對(duì)陳某作出行政處罰決定書，主要內(nèi)容為：2012年6月起，陳某未經(jīng)批準(zhǔn)，非法占用集體土地3119平方米進(jìn)行非農(nóng)業(yè)建設(shè)，用地不符合土地利用總體規(guī)劃，違反了土地管理法的相關(guān)規(guī)定，決定責(zé)令退還非法占用的土地，限期自行拆除非法占用土地上新建的建筑物和其他設(shè)施，恢復(fù)原狀，并處以非法占用土地每平方米10元的罰款31190元。陳某收到該處罰決定書后交納了罰款。

2015年3月10日，因陳某廠房所在土地面臨征收，鎮(zhèn)政府在陳某的廠房上張貼了責(zé)令限期拆除違法建筑決定書，主要內(nèi)容為：陳某于2012年5月違反規(guī)劃管理，未按照規(guī)劃審批程序批準(zhǔn)，擅自建設(shè)廠房，占地面積245平方米，水泥場(chǎng)地208平方米。以上行為違反了《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第九條的規(guī)定，依據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第六十五條規(guī)定，責(zé)令陳某于2015年3月11日18時(shí)前自行拆除上述違法建筑，逾期不拆除的，將依法強(qiáng)制拆除。

和和氣氣簽訂協(xié)議，不料事后政府不認(rèn)賬。

2015年3月19日，鎮(zhèn)政府與陳某經(jīng)協(xié)商簽訂協(xié)議，主要內(nèi)容為：

1、陳某于2015年3月21日8時(shí)30分將上述房屋、場(chǎng)地等交鎮(zhèn)政府拆除，拆除后的建筑材料等歸鎮(zhèn)政府所有，張芝山鎮(zhèn)政府給予陳某殘值回購(gòu)款39.8萬(wàn)元。

2、鎮(zhèn)政府補(bǔ)貼陳某職工搬遷費(fèi)用等1.75萬(wàn)元。殘值回購(gòu)款、職工搬遷費(fèi)合計(jì)41.55萬(wàn)元。

3、鎮(zhèn)政府力爭(zhēng)在6個(gè)月內(nèi)在土地利用總體規(guī)劃中期修編期間，為陳某項(xiàng)目落地調(diào)整土地利用規(guī)劃，陳某在辦妥建設(shè)手續(xù)后，可在現(xiàn)廠房北側(cè)新建配套用房，鎮(zhèn)政府負(fù)責(zé)在土地利用總體規(guī)劃中期修編期間為陳某項(xiàng)目落地調(diào)整土地規(guī)劃。

4、陳某對(duì)本處置過程有保密義務(wù)，且不得將本協(xié)議及復(fù)印件、影印件交任何他人，如違反上述承諾的，陳某應(yīng)當(dāng)無條件退還41.55萬(wàn)元及孳息。

后該協(xié)議經(jīng)陳某簽名，鎮(zhèn)政府蓋有印章，時(shí)任鎮(zhèn)長(zhǎng)簽名，并注明“經(jīng)集體研究，同意按協(xié)議依法處置”。

2015年3月22日，鎮(zhèn)政府組織人員將陳某所建的建筑面積為466.4平方米的樓房和建筑面積為871.82平方米的平房拆除。但未履行上述協(xié)議約定的義務(wù)，于是陳某將鎮(zhèn)政府告上法庭。鎮(zhèn)政府辯稱：該協(xié)議是民事合同，并非行政合同，本案不應(yīng)作為行政案件受理。

理清兩個(gè)爭(zhēng)議焦點(diǎn)，方能看清孰是孰非。

1、案涉協(xié)議是否屬于行政訴訟的受案范圍？

根據(jù)行政訴訟法第十二條、最高人民法院《關(guān)于適用行政訴訟法若干問題的解釋》第11條規(guī)定，行政機(jī)關(guān)為了履行行政職責(zé)，實(shí)現(xiàn)行政管理目標(biāo)，與相對(duì)人經(jīng)過協(xié)商達(dá)成的協(xié)議屬于行政協(xié)議。

行政協(xié)議的主要特征為協(xié)議主體一方恒定是依法享有行政職權(quán)的行政主體，簽訂行政協(xié)議的目的是履行行政職責(zé)，實(shí)現(xiàn)行政管理目標(biāo)，行政協(xié)議簽訂、履行過程中行政機(jī)關(guān)享有行政優(yōu)益權(quán)，即保障履行行政管理職責(zé)的目的不被改變，在履行協(xié)議過程中，行政機(jī)關(guān)可以根據(jù)實(shí)現(xiàn)行政管理目的的需要單方改變、解除協(xié)議，甚至可以依法單方作出行政強(qiáng)制、行政處罰。

與民事合同主體簽訂合同是為了自身利益不同，行政主體簽訂行政協(xié)議是實(shí)現(xiàn)行政管理目標(biāo)，維護(hù)公共利益，具體體現(xiàn)為對(duì)協(xié)議履行的監(jiān)督權(quán)、指揮權(quán)、單方變更權(quán)和解除權(quán)。當(dāng)然，行政主體只有在協(xié)議訂立后出現(xiàn)了由于公共利益的需要或法律政策的重大調(diào)整，必須變更或解除時(shí)，才能行使單方變更、解除權(quán)，由此造成相對(duì)人合法權(quán)益損害的，要予以補(bǔ)償。

本案中，鎮(zhèn)政府為了實(shí)現(xiàn)行政管理目標(biāo)，完成拆遷任務(wù)。要求陳某將相關(guān)房屋和其他設(shè)施交付拆除，給予陳某補(bǔ)償殘值回購(gòu)款及搬遷費(fèi)用。協(xié)議中還約定陳某不得將協(xié)議的內(nèi)容讓他人知曉，否則陳某應(yīng)無條件退還協(xié)議中約定取得的款項(xiàng)。表明鎮(zhèn)政府享有行政優(yōu)益權(quán)，可以單方改變、解除協(xié)議。因此，案涉協(xié)議屬于行政協(xié)議，陳某提起的訴訟屬于行政訴訟案件的受理范圍。

2、以行政協(xié)議方式管理違法建筑是否有效？

根據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第六十五條規(guī)定：在鄉(xiāng)、村莊規(guī)劃區(qū)內(nèi)未依法取得鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證或者未按照鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證的規(guī)定進(jìn)行建設(shè)的，由鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府責(zé)令停止建設(shè)、限期改正；逾期不改正的，可以拆除?！缎姓?qiáng)制法》第四十四條規(guī)定：對(duì)違法的建筑物、構(gòu)筑物、設(shè)施等需要強(qiáng)制拆除的，應(yīng)當(dāng)由行政機(jī)關(guān)予以公告，限期當(dāng)事人自行拆除。當(dāng)事人在法定期限內(nèi)不申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟，又不拆除的，行政機(jī)關(guān)可以依法強(qiáng)制拆除。

鎮(zhèn)政府作為鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府，具有對(duì)轄區(qū)內(nèi)屬于鄉(xiāng)、村規(guī)劃范圍的違法建筑進(jìn)行查處的職權(quán)。在負(fù)有違章建筑拆除義務(wù)人未能自覺履行生效處罰決定確定的拆除義務(wù)的情況下，鎮(zhèn)政府基于多種因素的考慮沒有選擇使用行政強(qiáng)制手段對(duì)案涉違法建筑進(jìn)行拆除，而是通過與協(xié)商，給予經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)姆绞綄?shí)現(xiàn)對(duì)違法建筑的有效管理。這種方式不但減少了行政相對(duì)人與行政機(jī)關(guān)之間的對(duì)抗、降低了強(qiáng)制拆除的執(zhí)法成本，而且更有利于迅速、平和地消除違法狀態(tài)。這種協(xié)議一方面實(shí)現(xiàn)了對(duì)違法建筑的拆除，另一方面又可以保障當(dāng)事人的合法財(cái)產(chǎn)權(quán)益，不失為傳統(tǒng)管理手段的一種有效補(bǔ)充。

因此，即使沒有明確的法律規(guī)范依據(jù)，這種以行政協(xié)議方式實(shí)現(xiàn)對(duì)違法建筑的管理模式也應(yīng)予以認(rèn)可。