導(dǎo)讀：行政賠償案件的賠償標(biāo)準(zhǔn)關(guān)系到賠償請求人的合法權(quán)益能在多大限度上得到保護(hù)，尤其在近年來日益增長的違法征遷類行政賠償案件中，賠償標(biāo)準(zhǔn)問題往往是案件審理的重點(diǎn)、難點(diǎn)，也成為實(shí)質(zhì)性化解行政爭議的關(guān)鍵。2022年5月1日起施行的最高人民法院《關(guān)于審理行政賠償案件若干問題的規(guī)定》（法釋〔2022〕10號(hào)）（以下簡稱《行政賠償司法解釋》）就此類案件的賠償標(biāo)準(zhǔn)問題，明確了賠償不低于補(bǔ)償?shù)幕咀裱１疚臄M深入探析賠償不低于補(bǔ)償原則的制度邏輯與實(shí)踐方案，為人民法院正確適用該原則、公正高效化解行政賠償爭議提出對(duì)策建議。

1、“賠償不低于補(bǔ)償”原則的提出背景與現(xiàn)實(shí)關(guān)切

（1）違法征遷糾紛中賠償與補(bǔ)償?shù)摹案偤稀彪y題

以國家權(quán)力法治化運(yùn)行與公民財(cái)產(chǎn)權(quán)利救濟(jì)為出發(fā)點(diǎn)，現(xiàn)代法治國家發(fā)展出行政賠償與行政補(bǔ)償兩大制度，二者主要分歧在原因行為之合法性：前者是對(duì)因行政違法侵權(quán)行為而產(chǎn)生損害的救濟(jì)，后者是對(duì)因合法行政活動(dòng)而造成損失的救濟(jì)，即通常所謂“違法賠償，合法補(bǔ)償”。

近年來，隨著我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型與城市化進(jìn)程加快，各類征遷項(xiàng)目屢見不鮮，部分行政機(jī)關(guān)法治意識(shí)欠缺、片面追求速度，涌現(xiàn)了一大批未經(jīng)法定征收補(bǔ)償程序強(qiáng)制拆除被征收人房屋或責(zé)令被征收人交出土地而引發(fā)的行政賠償糾紛。此類糾紛往往存在賠償權(quán)益與補(bǔ)償權(quán)益交織的現(xiàn)象：一方面，行政相對(duì)人作為被征收人有權(quán)依據(jù)相關(guān)安置補(bǔ)償政策獲得補(bǔ)償；另一方面，行政相對(duì)人作為違法行政行為的受害者有權(quán)就其財(cái)產(chǎn)損失向賠償義務(wù)機(jī)關(guān)請求賠償。兩種權(quán)益的法理基礎(chǔ)與規(guī)范依據(jù)有別，但權(quán)利義務(wù)人、權(quán)利客體與權(quán)益實(shí)現(xiàn)方式卻多有交疊，由此形成近似于權(quán)利競合的法律現(xiàn)象。

在行政訴訟—行為—訴的構(gòu)造下，賠償與補(bǔ)償?shù)摹案偤稀爆F(xiàn)象給人民法院提出了在不同案件中協(xié)調(diào)兩類權(quán)利義務(wù)關(guān)系難題——既要確保合法權(quán)益不會(huì)折損，也要防止同一財(cái)產(chǎn)權(quán)利的重復(fù)實(shí)現(xiàn)，還應(yīng)顧及糾紛解決的經(jīng)濟(jì)性。由此，發(fā)展出一條理順兩種救濟(jì)路徑的裁判規(guī)則勢在必行。

（2）撫慰性賠償標(biāo)準(zhǔn)導(dǎo)致賠償“遁入”補(bǔ)償

我國國家賠償法制定之初采用了撫慰性賠償標(biāo)準(zhǔn)，這主要是考慮到當(dāng)時(shí)國家的經(jīng)濟(jì)財(cái)力狀況以及可操作性，其目標(biāo)在于使受害人所受到的損失能夠得到適當(dāng)彌補(bǔ)（參見時(shí)任全國人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)副主任胡康生在1993年10月22日在第八屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)上第四次會(huì)議上所作《關(guān)于〈中華人民共和國國家賠償法（草案）〉的說明》）。直至2010年國家賠償法修訂，這一標(biāo)準(zhǔn)也未作出根本性調(diào)整，突出表現(xiàn)為第三十六條第（八）項(xiàng)保留了原法關(guān)于財(cái)產(chǎn)損害按直接損失進(jìn)行賠償?shù)谋硎觥?/p>

撫慰性賠償標(biāo)準(zhǔn)帶來的一個(gè)直接后果是，在賠償與補(bǔ)償“競合”情形下，行政相對(duì)人通過行政賠償程序獲得的救濟(jì)往往與其在征收補(bǔ)償程序中能夠獲得的補(bǔ)償存在落差。暫且不論補(bǔ)償安置政策為推動(dòng)征遷進(jìn)程常常給予被征收人一定政策傾斜，單就《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》（以下簡稱“征收與補(bǔ)償條例”）第十七條明確列舉的搬遷安置補(bǔ)償、停產(chǎn)停業(yè)損失補(bǔ)償、補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)等項(xiàng)目而言，在賠償案件中能否作為“直接損失”被列入賠償項(xiàng)目就頗具分歧，過往司法實(shí)踐中有不少法院以這些補(bǔ)償項(xiàng)屬于預(yù)期可得利益為由，將其排除出財(cái)產(chǎn)損害賠償范疇。

為避免給行政機(jī)關(guān)帶來違法成本不及履行合法義務(wù)成本的不當(dāng)激勵(lì)，也出于保障當(dāng)事人權(quán)益、平息糾紛的現(xiàn)實(shí)考量，司法實(shí)踐中出現(xiàn)了賠償“遁入”補(bǔ)償?shù)淖龇ǎ翰糠址ㄔ翰扇〈_認(rèn)相關(guān)行政行為違法卻引導(dǎo)行政相對(duì)人回歸補(bǔ)償程序?qū)で缶葷?jì)的權(quán)宜之策；最高人民法院亦有裁判觀點(diǎn)指出，因行政補(bǔ)償方式更為多樣全面，屬于行政補(bǔ)償范圍的項(xiàng)目，宜通過行政補(bǔ)償解決，行政賠償訴訟只是解決行政補(bǔ)償之外的行政侵權(quán)賠償問題。

（3）“賠償不低于補(bǔ)償”在司法實(shí)踐中的提出

盡管以補(bǔ)償程序解決賠償爭議的初衷，在于保障被征收人權(quán)利的充分實(shí)現(xiàn)，但賠償“遁入”補(bǔ)償?shù)某绦蚬窒笤黾恿水?dāng)事人的權(quán)利救濟(jì)成本，也消解了行政賠償制度的權(quán)力監(jiān)督功能。在這一背景下，最高人民法院在許水某訴金華市婺城區(qū)人民政府房屋行政強(qiáng)制及行政賠償案（以下簡稱許水某案）中對(duì)賠償與補(bǔ)償關(guān)系問題作出的再討論頗具里程碑意義，也被視為“賠償不低于補(bǔ)償”提出的標(biāo)志：。該案首先分析了行政補(bǔ)償與行政賠償?shù)闹贫炔町惣岸咴谶`法征收語境下的復(fù)雜關(guān)系，進(jìn)而指出，法院應(yīng)當(dāng)結(jié)合違法行為類型與違法情節(jié)輕重，綜合協(xié)調(diào)適用國家賠償法規(guī)定的賠償方式、賠償項(xiàng)目、賠償標(biāo)準(zhǔn)與征收與補(bǔ)償條例規(guī)定的補(bǔ)償方式、補(bǔ)償項(xiàng)目、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，依法、科學(xué)地確定賠償項(xiàng)目和賠償數(shù)額，讓被征收人得到的賠償不低于其依照征收補(bǔ)償方案可以獲得的征收補(bǔ)償。

許水某案從調(diào)整行政賠償標(biāo)準(zhǔn)的角度出發(fā)，破解了賠償與補(bǔ)償?shù)摹案偤稀彪y題，也有效避免了以補(bǔ)償替代賠償?shù)闹贫然靵y。其后，最高人民法院在同年審理的另一起房屋強(qiáng)制拆遷行政賠償案件中，進(jìn)一步從補(bǔ)償客體向賠償客體轉(zhuǎn)化的角度論證了“賠償不低于補(bǔ)償”的正當(dāng)性——原本需要給予被征收人補(bǔ)償?shù)姆课菁跋嚓P(guān)財(cái)產(chǎn)的價(jià)值轉(zhuǎn)化為違法強(qiáng)制拆除行為造成的財(cái)產(chǎn)損失，由于賠償與補(bǔ)償指向的客體基本相同，故賠償?shù)姆秶?biāo)準(zhǔn)和方式除依照國家賠償法的有關(guān)規(guī)定執(zhí)行外，還可以參照征收補(bǔ)償?shù)木唧w規(guī)定。該案同時(shí)指出，“賠償不低于補(bǔ)償”能夠有效防止征收機(jī)關(guān)“以賠代補(bǔ)”，杜絕惡意違法強(qiáng)拆行為發(fā)生。

上述兩份裁判論證了“賠償不低于補(bǔ)償”在邏輯上的必然性，也闡明了其保障行政相對(duì)人合法權(quán)益充分實(shí)現(xiàn)、監(jiān)督行政機(jī)關(guān)審慎用權(quán)的雙重價(jià)值導(dǎo)向。此后，類似的規(guī)則與論理在審判實(shí)踐中得到廣泛適用，為賠償不低于補(bǔ)償原則的確立奠定了基礎(chǔ)。

2、賠償不低于補(bǔ)償原則的解釋論分析

經(jīng)過司法實(shí)踐的多年探索，賠償不低于補(bǔ)償原則作為一項(xiàng)裁判規(guī)則在《行政賠償司法解釋》中得到明確表述與正式確立。《行政賠償司法解釋》第27條第2款規(guī)定：“違法征收征用土地、房屋，人民法院判決給予被征收入的行政賠償，不得少于被征收人依法應(yīng)當(dāng)獲得的安置補(bǔ)償權(quán)益?！闭_理解賠償不低于補(bǔ)償原則，需要結(jié)合其文本表述、體系位置及價(jià)值目標(biāo)作綜合分析。

（1）《行政賠償司法解釋》第27條第2款的文義理解

《行政賠償司法解釋》第27條第2款首先對(duì)賠償不低于補(bǔ)償原則的適用范圍作出框定，即適用于違法征收征用土地、房屋所引發(fā)的行政賠償案件。這也表明，賠償不低于補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的提出，是為了回應(yīng)違法征遷類行政賠償案件中的特殊問題，也即前文所述賠償與補(bǔ)償?shù)摹案偤稀眴栴}。

“不得少于”是第27條第2款的核心語素。首先，“不得少于”要求不少于，以禁止性規(guī)定的表述為賠償數(shù)額的計(jì)算劃定了底線，“多”與“少”在直觀上是絕對(duì)數(shù)額的比較，要求法院判決給予的行政賠償在財(cái)產(chǎn)價(jià)值上不少于被征收人依法應(yīng)獲的補(bǔ)償；同時(shí)，從最高人民法院行政庭針對(duì)司法解釋重點(diǎn)條文發(fā)布的理解與適用來看，制定者有意將“不得少于”的比較維度拓展至權(quán)益實(shí)現(xiàn)方式上。其次，“不得少于”并非等于，即安置補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)僅僅作為參照對(duì)象，而不能僵化地以補(bǔ)償計(jì)算賠償。此外，“不得少于”還表明可以多于，賦予人民法院一定裁量權(quán)，結(jié)合個(gè)案具體情況及行政機(jī)關(guān)違法程度，在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)之上判決賠償。

賠償不低于補(bǔ)償原則中的“補(bǔ)償”落腳在依法應(yīng)當(dāng)獲得的安置補(bǔ)償權(quán)益。從《行政賠償司法解釋》制定過程看，征求意見稿曾采用“按照征收補(bǔ)償方案應(yīng)當(dāng)獲得的行政安置補(bǔ)償權(quán)益數(shù)額”的表述，而在司法解釋正式發(fā)布時(shí)調(diào)整為“應(yīng)當(dāng)獲得的安置補(bǔ)償權(quán)益”。參與司法解釋制定的相關(guān)負(fù)責(zé)人指出，該調(diào)整是考慮到征收補(bǔ)償方案在現(xiàn)實(shí)中有違法情形，且安置補(bǔ)償不僅表現(xiàn)為金錢，還包括調(diào)換產(chǎn)權(quán)等權(quán)益。由此可見，作為賠償參照對(duì)象的安置補(bǔ)償權(quán)益是規(guī)范的、應(yīng)然意義上的公平補(bǔ)償，而非實(shí)然的安置補(bǔ)償政策或方案，且補(bǔ)償權(quán)益在表現(xiàn)形式上的多樣性也應(yīng)被納入考慮范圍。

（2）《行政賠償司法解釋》規(guī)范體系下的賠償不低于補(bǔ)償

對(duì)賠償不低于補(bǔ)償原則的理解，還應(yīng)結(jié)合其在《行政賠償司法解釋》規(guī)范體系中的位置展開，關(guān)鍵在于把握第27條第1款與第2款的關(guān)系?！缎姓r償司法解釋》第27條是針對(duì)財(cái)產(chǎn)損害賠償標(biāo)準(zhǔn)作出的解釋，第1款首先對(duì)以財(cái)產(chǎn)損害賠償金進(jìn)行賠償?shù)木唧w計(jì)算方式與標(biāo)準(zhǔn)作出明確，即按照損害發(fā)生時(shí)該財(cái)產(chǎn)的市場價(jià)格計(jì)算損失，在市場價(jià)格無法確定或該價(jià)格不足以彌補(bǔ)公民、法人或者其他組織損失這兩種情形下，可以采用其他方式計(jì)算。第二款則緊隨其后，針對(duì)違法征收征用土地、房屋這一特殊的案件類型進(jìn)一步明確了賠償不低于補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。由此可見，第27條第1款與第2款并非選擇適用的關(guān)系，而是一般與特別、普遍與特殊的關(guān)系，賠償不低于補(bǔ)償原則并不意味著違法征遷類行政賠償案件的審理不再適用第1款規(guī)定的計(jì)算方法，而恰恰是在遵循這一普遍性計(jì)算方法的基礎(chǔ)上，額外確立了“不得少于依法應(yīng)當(dāng)獲得的安置補(bǔ)償權(quán)益”這一參照基準(zhǔn)。

對(duì)《行政賠償司法解釋》第27條兩款規(guī)定關(guān)系的正確把握，可以有力回應(yīng)實(shí)踐中有人認(rèn)為“賠償不低于補(bǔ)償”就是將安置補(bǔ)償方案作為首要或者唯一標(biāo)準(zhǔn)的誤讀。安置補(bǔ)償方案具有單方性、強(qiáng)制性，其作為行政機(jī)關(guān)作出簽訂安置補(bǔ)償協(xié)議等具體行政行為的依據(jù)，本身就在司法審查的范圍內(nèi)，而不能當(dāng)然地成為規(guī)范依據(jù)，況且許多行政賠償爭議之所以發(fā)生，往往就是因?yàn)榘仓醚a(bǔ)償方案存在不合理之處。

此外，賠償不低于補(bǔ)償原則也應(yīng)與《行政賠償司法解釋》第29條針對(duì)“直接損失”的解釋作體系理解。該條以列舉式規(guī)定明確“通過行政補(bǔ)償程序依法應(yīng)當(dāng)獲得的獎(jiǎng)勵(lì)、補(bǔ)貼”屬于直接損失，更在兜底條款正式引入“實(shí)際損失”概念，為法院在賠償制度框架內(nèi)落實(shí)被征收人依法應(yīng)獲的各類安置補(bǔ)償權(quán)益提供了規(guī)范依據(jù)與解釋工具，也是賠償不低于補(bǔ)償原則的具體體現(xiàn)。

（3）行政賠償價(jià)值目標(biāo)視野下的賠償不低于補(bǔ)償原則

賠償不低于補(bǔ)償原則的基本出發(fā)點(diǎn)，在于對(duì)行政相對(duì)人財(cái)產(chǎn)權(quán)益給予充分救濟(jì)。行政賠償作為對(duì)公權(quán)力侵權(quán)行為的救濟(jì)，其法理基礎(chǔ)是侵權(quán)責(zé)任理論。現(xiàn)代侵權(quán)法理論深受矯正正義哲學(xué)觀影響，以“如同損害沒有發(fā)生”為救濟(jì)理想，故侵權(quán)損害賠償普遍強(qiáng)調(diào)對(duì)被侵權(quán)人所受損失的完全填補(bǔ)。國家賠償法確立的撫慰性賠償標(biāo)準(zhǔn)在多年來的司法實(shí)踐中已有所突破，《行政賠償司法解釋》對(duì)財(cái)產(chǎn)損害賠償標(biāo)準(zhǔn)的進(jìn)一步明確，引領(lǐng)行政賠償制度向主張完全賠償?shù)难a(bǔ)償性賠償標(biāo)準(zhǔn)又邁進(jìn)了一步。賠償不低于補(bǔ)償原則是對(duì)《行政賠償司法解釋》第27條第1款中“足以彌補(bǔ)（損失）”標(biāo)準(zhǔn)的具體實(shí)踐，它明確被征收人被違法強(qiáng)拆行為所阻卻的征收補(bǔ)償權(quán)益亦屬于其財(cái)產(chǎn)權(quán)益的損失，也應(yīng)獲得充分填補(bǔ)。若因違法強(qiáng)拆行為而使被征收人所得賠償?shù)陀谡Ｇ闆r下所能獲得的補(bǔ)償，則顯然難謂“如同損害沒有發(fā)生”。

賠償不低于補(bǔ)償原則的另一關(guān)切在于強(qiáng)化行政賠償制度的權(quán)力監(jiān)督功能，以損害賠償責(zé)任倒逼權(quán)力運(yùn)行責(zé)任。通過聲明違法賠償責(zé)任不得少于合法補(bǔ)償義務(wù)，引導(dǎo)行政機(jī)關(guān)依法推進(jìn)征收補(bǔ)償程序，杜絕“以賠代補(bǔ)”的僥幸心理。允許法官在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)之上結(jié)合行政機(jī)關(guān)過錯(cuò)、市場變化情況裁量更高賠償數(shù)額的制度設(shè)定，進(jìn)一步提高了行政機(jī)關(guān)可能面臨的違法成本，使得這一制度的違法預(yù)防功能得到強(qiáng)化。

3、贈(zèng)償不低于補(bǔ)償原則的司法適用難點(diǎn)

賠償不低于補(bǔ)償原則的核心邏輯是“比較”，司法適用的關(guān)鍵問題在于這種跨制度的比較應(yīng)如何在行政賠償案件審理中展開。筆者觀察發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前司法實(shí)踐中，法院在“與什么比”“拿什么比”“怎么比”3個(gè)維度上面臨著適用難點(diǎn)。

（1）“與什么比”：依法應(yīng)獲的安置補(bǔ)償權(quán)益界定難

賠償不低于補(bǔ)償原則要求法院在確定違法征遷類行政賠償案件的賠償數(shù)額時(shí)，以被征收人依法應(yīng)獲的安置補(bǔ)償權(quán)益作為參照。如前所述，此處作為參照對(duì)象的安置補(bǔ)償權(quán)益具有規(guī)范性、應(yīng)然性，但在司法實(shí)踐中，要甄別和確定依法應(yīng)獲的安置補(bǔ)償權(quán)益并非易事。

例如，在一起違法強(qiáng)拆集體土地上房屋引發(fā)的行政賠償案件中，賠償請求人被拆除房屋經(jīng)合法審批部分的面積共計(jì)300平方米。當(dāng)?shù)匕仓醚a(bǔ)償政策按照安置人口數(shù)計(jì)算可安置面積，該戶計(jì)算所得的可安置面積僅為200平方米。同時(shí)，該市征收集體所有土地房屋補(bǔ)償條例規(guī)定，實(shí)行產(chǎn)權(quán)調(diào)換的，房屋合法審批部分超過可安置面積部分按照重置價(jià)格結(jié)合成新價(jià)的兩倍結(jié)算。該案審理中，一種常見的裁判思路是直接參照安置補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算房屋賠償數(shù)額，即對(duì)可安置面積200平方米按貨幣化安置單價(jià)計(jì)算，對(duì)超過可安置面積的100平方米則按照“重置價(jià)格結(jié)合成新價(jià)的兩倍”標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算。但這種思路存在欠妥之處：一方面，條例規(guī)定的“重置價(jià)格結(jié)合成新價(jià)的兩倍”標(biāo)準(zhǔn)僅適用于產(chǎn)權(quán)調(diào)換情形，而非支付賠償金這種更接近純貨幣化安置的情形；另一方面，當(dāng)?shù)匕仓醚a(bǔ)償政策對(duì)被征收人這類“房大人少”的特殊情況本就有欠考量。這種處理方案看似遵循了賠償不低于補(bǔ)償?shù)倪壿嫞瑢?shí)則難以確保被征收人原有生活水平與居住權(quán)益不降低，其癥結(jié)在于法院忽視了對(duì)安置補(bǔ)償政策的實(shí)體審查。

事實(shí)上，由于違法征遷類行政賠償案件的背后往往包含著一個(gè)或多個(gè)征收補(bǔ)償糾紛，賠償不低于補(bǔ)償原則將實(shí)體補(bǔ)償權(quán)益的厘定納入行政賠償?shù)拇_定過程，也就是將征收補(bǔ)償行政訴訟案件的審理難點(diǎn)導(dǎo)入了行政賠償案件的審理過程。同時(shí)，在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)難謂公平時(shí)，法院又應(yīng)以何種標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算賠償數(shù)額，才能確保其不低于被征收人依法應(yīng)獲的安置補(bǔ)償權(quán)益，也是實(shí)踐中的一大難點(diǎn)。

（2）“拿什么比”：賠償方式與賠償標(biāo)準(zhǔn)靈活度有限

行政補(bǔ)償相較于行政賠償更為多樣、全面，是賠償不低于補(bǔ)償原則適用過程中的第二重難題，這在賠償方式的選擇與賠償標(biāo)準(zhǔn)的確定上均有所體現(xiàn)。

就賠償方式而言，部分行政賠償案件中，原告主張以產(chǎn)權(quán)調(diào)換的方式予以賠償，法院可否予以支持？產(chǎn)權(quán)調(diào)換作為征收拆遷過程中一種常見的財(cái)產(chǎn)補(bǔ)償方式，能夠更加及時(shí)、便捷地保障被征收人的實(shí)際居住權(quán)益，對(duì)部分被征收人的價(jià)值遠(yuǎn)勝于貨幣補(bǔ)償，從賠償不低于補(bǔ)償原則的制度內(nèi)涵出發(fā)，理應(yīng)確保被征收人對(duì)補(bǔ)償方式的選擇權(quán)不受減損。但實(shí)踐中，法院卻面臨著雙重障礙：一方面，產(chǎn)權(quán)調(diào)換并非國家賠償法所列舉的賠償方式，采該種賠償方式有違背賠償法定原則之嫌；另一方面，因法院并不掌握具體的調(diào)產(chǎn)安置房源，該種賠償方式的實(shí)現(xiàn)依賴于行政機(jī)關(guān)的賠償意愿。

就賠償標(biāo)準(zhǔn)而言，國家賠償法制定之初采取了撫慰性賠償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)，盡管司法實(shí)踐逐步推動(dòng)該標(biāo)準(zhǔn)向“充分賠償”趨近，但行政相對(duì)人通過賠償程序獲得的救濟(jì)與其按補(bǔ)償程序能夠獲得的補(bǔ)償仍存落差。例如，《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第二十三條規(guī)定，停產(chǎn)停業(yè)損失補(bǔ)償可以根據(jù)房屋被征收前的效益、停產(chǎn)停業(yè)期限等因素確定，但《行政賠償司法解釋》對(duì)停產(chǎn)停業(yè)損失的賠償止步于“必要的經(jīng)常性費(fèi)用開支”，司法實(shí)踐中對(duì)經(jīng)營性損失一般不予支持，法院通常以缺乏事實(shí)依據(jù)、不屬于直接損失或缺乏因果關(guān)系等理由駁回相關(guān)賠償請求。再如，某些地區(qū)征收補(bǔ)償政策為鼓勵(lì)簽約，對(duì)被征收人的無證建筑給予一定政策上的優(yōu)惠或傾斜，而對(duì)不配合征遷的被征收人則以“拆違”之名實(shí)施強(qiáng)制拆除，進(jìn)入賠償程序后法院是否應(yīng)對(duì)被違法拆除的未經(jīng)登記建筑判決予以賠償，實(shí)踐中亦存在較大分歧。

（3）“怎么比”：整體比較與逐項(xiàng)比較之爭

賠償不低于補(bǔ)償原則的第三重適用難題在于比較方法，具體表現(xiàn)為整體比較與逐項(xiàng)比較之爭。這種分歧主要發(fā)生于法院對(duì)部分賠償項(xiàng)目（如房屋損失賠償）選擇跳出安置補(bǔ)償方案而采用市場化評(píng)估或其他方式計(jì)算賠償數(shù)額的情況下。此時(shí)，對(duì)原告主張的搬遷費(fèi)、過渡費(fèi)、獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)助等政策性費(fèi)用，是否還應(yīng)逐項(xiàng)計(jì)入賠償？一種觀點(diǎn)認(rèn)為，法院對(duì)房屋價(jià)值及利息的計(jì)算只解決了建筑物賠償?shù)膯栴}，而這些政策性費(fèi)用均系被征收人按照征收補(bǔ)償方案本應(yīng)該獲得的補(bǔ)償權(quán)益，依據(jù)《行政賠償司法解釋》當(dāng)屬直接損失，應(yīng)在賠償項(xiàng)目與數(shù)額中得到體現(xiàn)。另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，法院在評(píng)估房屋價(jià)值時(shí)既已跳出了安置補(bǔ)償方案的計(jì)算體系，在“房屋價(jià)值+利息調(diào)節(jié)”已充分保障被征收人合法權(quán)益的情況下，對(duì)政策性費(fèi)用就不必另行計(jì)算。

以上兩種思路看似都準(zhǔn)確貫徹了賠償不低于補(bǔ)償原則，產(chǎn)生分歧的根源在于，前者在比較方式上著眼于賠償項(xiàng)目的全面性，后者則聚焦于賠償數(shù)額對(duì)被征收人損失的填平度，究竟哪一種處理思路更符合賠償不低于補(bǔ)償原則的真實(shí)意旨，仍有待進(jìn)一步探究。

4、賠償不低于補(bǔ)償原則具體落實(shí)路徑探析

為有效回應(yīng)當(dāng)前司法實(shí)踐中賠償不低于補(bǔ)償原則的適用難點(diǎn)，筆者立足該原則的基本內(nèi)涵與價(jià)值追求，從以下5個(gè)方面就其具體落實(shí)路徑提出建議。

（1）理順賠償制度與補(bǔ)償制度的關(guān)系

適用賠償不低于補(bǔ)償原則；首先應(yīng)理順行政賠償制度與行政補(bǔ)償制度的關(guān)系。二者雖在保障被征收人合法財(cái)產(chǎn)權(quán)的目標(biāo)上相一致，但在制度功能與定位上有明顯區(qū)別：行政賠償制度發(fā)揮著權(quán)力監(jiān)督的獨(dú)有功能，法院通過依法審理行政賠償案件可以實(shí)現(xiàn)對(duì)違法行政行為的懲戒與對(duì)依法行政的引導(dǎo)。過往實(shí)踐中因賠償制度尚不健全，產(chǎn)生了以補(bǔ)償代替賠償實(shí)現(xiàn)救濟(jì)的權(quán)宜之策，但不能據(jù)此混淆二者的制度邊界，使賠償“遁入”補(bǔ)償。

因此，一方面，要明確賠償不低于補(bǔ)償原則“以賠償為基礎(chǔ)法律框架，以補(bǔ)償為救濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)參照”的程序意義，在行政賠償程序已啟動(dòng)的情況下，法院應(yīng)圍繞賠償請求進(jìn)行審理，在賠償案件中厘清被征收人的合法安置補(bǔ)償權(quán)益，行政機(jī)關(guān)已作出或在訴訟過程中作出的補(bǔ)償決定等，均可作為法院據(jù)以確定被征收人安置補(bǔ)償權(quán)益的證據(jù)；對(duì)于行政機(jī)關(guān)試圖以補(bǔ)償程序規(guī)避行政賠償責(zé)任的現(xiàn)象，法院須堅(jiān)持“違法須擔(dān)責(zé)、侵權(quán)要賠償”的法治理念，旗幟鮮明地給予否定性評(píng)價(jià)。另一方面，要尊重行政相對(duì)人的程序選擇權(quán)，實(shí)踐中若被征收人在法院確認(rèn)行政機(jī)關(guān)強(qiáng)拆行為違法后，請求相關(guān)行政機(jī)關(guān)依法履行補(bǔ)償職責(zé)，仍應(yīng)保障其對(duì)于救濟(jì)程序的選擇權(quán)。

（2）依法審查、正確厘定被征收人的安置補(bǔ)償權(quán)益

安置補(bǔ)償政策可以作為法院厘定賠償標(biāo)準(zhǔn)的參照，但并非首要甚或唯一的標(biāo)準(zhǔn)。盡管安置補(bǔ)償政策并非賠償案件的直接審理對(duì)象，但賠償不低于補(bǔ)償原則要求法院在賠償案件中對(duì)被征收人的合法安置補(bǔ)償權(quán)益加以甄別，因而也要求法院對(duì)安置補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是否公平、合理作出審查與判斷。

“公平補(bǔ)償”是界定被征收人依法應(yīng)當(dāng)獲得的征收補(bǔ)償權(quán)益的關(guān)鍵標(biāo)準(zhǔn)。尤其涉及集體土地上房屋征收時(shí)，現(xiàn)行法律法規(guī)對(duì)農(nóng)村集體土地征收規(guī)定較為原則，部分規(guī)定存在滯后性，各地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和內(nèi)容差異大，部分地方的補(bǔ)償政策存在不合理甚至違法之處。除前文提到的對(duì)“房大人少”戶利益欠考量之外，部分地區(qū)對(duì)“農(nóng)嫁女”“離婚女”等特殊群體安置補(bǔ)償權(quán)益作不當(dāng)限制，或存在設(shè)定過高簽約獎(jiǎng)金、以評(píng)估價(jià)百分比作為簽約獎(jiǎng)等“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”的情況。扎實(shí)推進(jìn)共同富裕的時(shí)代使命，對(duì)被征地農(nóng)民的生計(jì)保障和弱勢群體利益保護(hù)提出了更高要求。法院應(yīng)依據(jù)土地管理法第四十八條規(guī)定的“征收土地應(yīng)當(dāng)給予公平、合理的補(bǔ)償，保障被征地農(nóng)民原有生活水平不降低、長遠(yuǎn)生計(jì)有保障”之精神，以及省級(jí)土地管理?xiàng)l例等上位法規(guī)定，依法審查安置補(bǔ)償政策，確保被征收人的合法補(bǔ)償權(quán)益不被減損。

（3）以充分賠償為綱適度靈活調(diào)整賠償方式與計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)

為盡可能在賠償案件中實(shí)質(zhì)性化解行政糾紛，法院應(yīng)當(dāng)以充分賠償原則為指引適度靈活調(diào)整賠償方式與計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)，使得行政賠償能夠填補(bǔ)多樣化的補(bǔ)償權(quán)益，盡量避免引導(dǎo)當(dāng)事人再通過行政補(bǔ)償程序或行政賠償先行處理程序?qū)で缶葷?jì)，減少程序空轉(zhuǎn)。

一方面，對(duì)賠償請求人主張以產(chǎn)權(quán)調(diào)換作為賠償方式應(yīng)予支持。產(chǎn)權(quán)調(diào)換本質(zhì)上是以支付等價(jià)實(shí)物形式履行賠償金支付義務(wù)的特殊履行方式，可類比于民法上債權(quán)債務(wù)雙方約定以特定物交付替代原金錢債務(wù)進(jìn)行清償?shù)摹耙晕锏謧被颉按锴鍍敗敝贫?。在這個(gè)意義上，產(chǎn)權(quán)調(diào)換可以理解為法院根據(jù)違法拆遷引發(fā)行政賠償案件對(duì)國家賠償法中“支付賠償金”履行方式的解釋與豐富，而非法院對(duì)賠償方式的創(chuàng)制。法院可通過判決方式上的探索，破解產(chǎn)權(quán)調(diào)換的操作難題，實(shí)踐中已有部分法院采取了在判決主文中列明賠償數(shù)額并明確可采用產(chǎn)權(quán)調(diào)換方式進(jìn)行給付的判決方式，筆者認(rèn)為，可進(jìn)一步明確用于賠償?shù)陌仓梅吭吹囊?guī)格、標(biāo)準(zhǔn)、區(qū)位和價(jià)格結(jié)算等必要內(nèi)容，以此增強(qiáng)產(chǎn)權(quán)調(diào)換的可操作性。

另一方面，應(yīng)采取相對(duì)靈活的賠償標(biāo)準(zhǔn)以填平被征收人財(cái)產(chǎn)損失。如在評(píng)估時(shí)點(diǎn)的選擇上，可采用行政行為被確認(rèn)違法時(shí)、行政賠償決定作出時(shí)等更有利于保障當(dāng)事人權(quán)益的時(shí)點(diǎn)進(jìn)行計(jì)算，也可以在某個(gè)時(shí)點(diǎn)評(píng)估價(jià)格基礎(chǔ)上以支付利息、上浮百分比等方式進(jìn)行調(diào)整，通過評(píng)估時(shí)點(diǎn)的選定及其與利息、其他計(jì)算方式的配合，起到衡平利益、充分彌補(bǔ)相對(duì)人損失的效果。再如，針對(duì)當(dāng)事人提出的經(jīng)營性損失類賠償請求，不宜直接以其不屬于直接損失為由排除出賠償范疇，應(yīng)結(jié)合被征收人的日常經(jīng)營情況、損失發(fā)生的必然性及其與違法行政行為的因果關(guān)系，對(duì)屬于必然可得利益的部分予以支持。

（4）樹立“綜合比對(duì)，整體均衡”思維

賠償不低于補(bǔ)償作為一種跨體系、跨制度的比較，無法要求也不應(yīng)要求將賠償項(xiàng)目與補(bǔ)償項(xiàng)目逐一對(duì)應(yīng)比較，而應(yīng)當(dāng)樹立“綜合比對(duì)、整體均衡”思維，對(duì)被征收人在賠償與補(bǔ)償兩個(gè)制度體系下的權(quán)益內(nèi)容作分別計(jì)算后，從整體上進(jìn)行比較。例如，當(dāng)法院跳出以產(chǎn)權(quán)調(diào)換為主導(dǎo)的安置補(bǔ)償權(quán)益計(jì)算體系，通過評(píng)估被損毀房屋的市場價(jià)值，并結(jié)合利息計(jì)算抵消房地產(chǎn)價(jià)格波動(dòng)影響，此時(shí)補(bǔ)償方案中搬遷安置費(fèi)用、獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)助等政策性費(fèi)用不宜再視為行政相對(duì)人的直接損失，應(yīng)整體比較損失價(jià)值評(píng)估得出的賠償數(shù)額，與被征收人同等條件下應(yīng)獲的安置補(bǔ)償權(quán)益孰高孰低，采取“就高不就低”的方式。

片面將補(bǔ)償項(xiàng)目逐一納入賠償項(xiàng)目的做法，可能會(huì)使行政相對(duì)人最終獲得的賠償利益明顯高出其他被征收人獲得的補(bǔ)償利益。這種做法雖達(dá)到了充分賠償?shù)男Ч?，卻會(huì)變相激勵(lì)被征收人不配合行政機(jī)關(guān)合法征遷以獲取高額賠償。賠償不低于補(bǔ)償原則雖只設(shè)置賠償數(shù)額的底線，卻也隱含著當(dāng)事人所獲賠償與其他被征收人同等條件下公平補(bǔ)償權(quán)益相對(duì)均衡的上限，由此實(shí)現(xiàn)判決結(jié)果的實(shí)體公正。

（5）推動(dòng)確立懲罰性賠償制度

賠償不低于補(bǔ)償原則為行政賠償領(lǐng)域引入懲罰性賠償制度留下了空間。懲罰性賠償在民事侵權(quán)損害賠償制度中運(yùn)用廣泛，其立法意旨是在充分填補(bǔ)權(quán)利人實(shí)際損失基礎(chǔ)上，加大對(duì)惡意、重復(fù)侵權(quán)等具有嚴(yán)重情節(jié)侵權(quán)行為的打擊力度，從而形成威懾效應(yīng)，從源頭上阻遏侵權(quán)行為的發(fā)生。鑒于懲罰性賠償?shù)闹贫冗壿嬇c行政賠償制度違法預(yù)防的功能定位高度契合，針對(duì)濫用職權(quán)、屢次違法、拖延履行賠償義務(wù)等情節(jié)惡劣的情況，判決行政機(jī)關(guān)承擔(dān)加重的賠償責(zé)任，有利于對(duì)個(gè)別地方政府無視法治、濫用權(quán)力、粗暴征遷等行為形成更強(qiáng)有力的監(jiān)督，從源頭上減少賠償爭議的發(fā)生。

當(dāng)前司法實(shí)踐中已有部分法院在個(gè)案中采用懲罰性賠償?shù)乃悸?，但由于缺乏明確法律依據(jù)，法院對(duì)行政機(jī)關(guān)違法情節(jié)的考量往往體現(xiàn)在結(jié)合雙方當(dāng)事人過錯(cuò)情況酌定室內(nèi)物品損失的過程中。個(gè)別法院雖在確定被拆除房屋賠償金及相關(guān)利息損失時(shí)對(duì)行政機(jī)關(guān)的過錯(cuò)與違法情節(jié)亦有所考慮，卻不便在說理中予以明確。筆者建議，以完善賠償不低于補(bǔ)償原則的適用規(guī)則為契機(jī)，對(duì)懲罰性賠償?shù)倪m用情形、判處數(shù)額作進(jìn)一步明確，使賠償數(shù)額中的填平損失部分與以示懲戒部分形成一定區(qū)分，為法院發(fā)揮依法監(jiān)督職能提供更有力的依據(jù)與更有效的指引。

結(jié)語：

總之，賠償不低于補(bǔ)償原則蘊(yùn)含填平損失與違法預(yù)防兩大價(jià)值導(dǎo)向，有效回應(yīng)了違法征收拆遷引發(fā)行政賠償案件中賠償權(quán)益與補(bǔ)償權(quán)益交織的難題，為此類案件的公平救濟(jì)提供了保障，是國家賠償標(biāo)準(zhǔn)走向“完全賠償”的一座里程碑，同時(shí)為懲罰性賠償在行政賠償領(lǐng)域的適用開拓了空間。適用賠償不低于補(bǔ)償原則的過程，亦是厘定被征收人正當(dāng)安置補(bǔ)償權(quán)益、實(shí)質(zhì)解決征收補(bǔ)償糾紛的過程。正確適用賠償不低于補(bǔ)償原則，應(yīng)從邏輯上理順賠償制度與補(bǔ)償制度關(guān)系，依法審查、正確厘定被征收人依法應(yīng)獲的安置補(bǔ)償權(quán)益，遵循充分賠償原則審慎而靈活地確定賠償方式與標(biāo)準(zhǔn)，采取“綜合比對(duì)、整體均衡”的思路，以賠償案件審理結(jié)果之實(shí)體公正推動(dòng)征收補(bǔ)償行政糾紛得到實(shí)質(zhì)性化解，引導(dǎo)征收補(bǔ)償程序規(guī)范化發(fā)展，從而實(shí)現(xiàn)“政治效果、社會(huì)效果、法律效果”有機(jī)統(tǒng)一。

來源：浙江省高級(jí)人民法院