導讀：我國有關城市規(guī)劃的法律制度，最早是從上世紀80年代開始逐步建立的。關于城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的建筑物的合法性認定，首先要尊重歷史發(fā)展，同時又要結合法律法規(guī)的延續(xù)和演變來認定。

第一階段

國務院1983年5月25日批準，城鄉(xiāng)建設環(huán)境保護部于1983年6月4日發(fā)布了《城鎮(zhèn)個人建造住宅管理辦法》，該辦法的第四條第二款規(guī)定，城鎮(zhèn)個人建造住宅需要征用土地的，必須按照國家有關規(guī)定，辦理征地手續(xù)，禁止任何單位和個人未經(jīng)批準擅自建造住宅。

國務院1984年1月5日發(fā)布了《城市規(guī)劃條例》，根據(jù)該條例第44條，第45條的規(guī)定，在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)，未取得城市規(guī)劃主管部門核發(fā)的建設許可證或者未按照建設工程規(guī)劃許可證的規(guī)定進行建設的建筑物，屬于違法建筑物。

上述規(guī)定所說的城市規(guī)劃主管部門，是指縣級以上人民政府的城市規(guī)劃主管部門，設區(qū)的市的區(qū)級人民政府下設的具有城市規(guī)劃職能的局，包括規(guī)劃局、建設局等均屬于城市規(guī)劃主管部門。

也就是說，在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)，個人所建住宅在1983年6月4日之前，其他建筑在1984年1月5日之前，就已經(jīng)存在并保留至拆遷或征收時的各類建筑物，雖然未取得城市規(guī)劃主管部門核發(fā)的建設許可證，但因為法律不溯及既往，故依法不應認定為違法建筑。

《城市規(guī)劃條例》發(fā)布后，城鄉(xiāng)建設環(huán)境保護部根據(jù)各地在房屋所有權登記發(fā)證中存在的問題，于1988年2月12日下發(fā)了《關于房屋所有權登記工作中對違章建筑處理的原則意見》（88）城房字95號，提出如下原則意見：

1、關于時間界限?？紤]到《城市規(guī)劃條例》是國務院1984年頒布實施的，各地制定審批城市規(guī)劃時間不盡統(tǒng)一，各有先后，各市縣可根據(jù)實際情況合情合理地確定處理違章建筑的時間界限，各地在處理違章建筑時，對時限以前的可適當放寬，時限以后得應從嚴處理。

2、關于地域界限。凡是影響近期規(guī)劃建設或城市發(fā)展的重要地段，違章建筑應從嚴處理，其他規(guī)劃發(fā)展地區(qū)可適當放寬。

3、凡直接影響交通、消防、市政設施、房屋修繕施工、綠地、環(huán)保、防災和鄰里居住條件的違章建筑應從嚴處理，反之可適當放寬。

4、參照以上原則確定從寬處理的范圍，只要房屋建筑正規(guī)，結構合理，經(jīng)過一定的申報審批流程，給予批評教育或適當罰款之后，可以補辦手續(xù)，確認其所有權，發(fā)給產(chǎn)權證件。罰款額度由各地制定標準，市級人民政府批準執(zhí)行，所得罰款按有關規(guī)定處理。

因此，《城市規(guī)劃條例》發(fā)布后，在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)，根據(jù)該條例的規(guī)定，對原本屬于違法的建筑物，但經(jīng)有權機關責令改正后予以保留的建筑物，應不再認定為違法建筑物。

第二階段

1989年12月26日發(fā)布的《城市規(guī)劃法》從1990年4月1日開始實施，該法第32條、第40條規(guī)定，在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)，未取得縣級以上城市規(guī)劃主管部門核發(fā)的建設許可證，或者未按照建設工程規(guī)劃許可證的規(guī)定進行建設的建筑物，均屬于違法建筑物。但經(jīng)過改正后保留的建筑物，不應認定為違法建筑物。

第三階段

2007年10月28日國家又發(fā)布通過了《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，該法第40條，第64條規(guī)定的違法建筑物的含義和《城市規(guī)劃法》中的定義基本一致，但是又有兩點不同之處，一是具有頒發(fā)建設許可證的機關中增加了省級人民政府確定的鎮(zhèn)人民政府，也就是說，省級人民政府可以特別授權鎮(zhèn)人民政府頒發(fā)建設許可證；二是罰款數(shù)額規(guī)定的更加具體。

2008年1月1日《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》實施后，在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)，未取得縣級以上城市規(guī)劃主管部門核發(fā)的建設許可證或者未按照建設工程規(guī)劃許可證的規(guī)定進行建設的建筑物，屬于違法建筑物，當然，改正后保留的建筑物除外；同時，按照省、自治區(qū)、直轄市人民政府確定的鎮(zhèn)人民政府頒發(fā)建設工程規(guī)劃許可證的規(guī)定進行建設的建筑物，也不屬于違法建筑物。

根據(jù)上述三個階段的法律演變，司法實踐中，法院均應按照不同時間的法律適用對建筑物的合法性進行妥善認定和處理。