導(dǎo)讀：當(dāng)行政機(jī)關(guān)放下“命令式”身段，以協(xié)議方式與企業(yè)、公民握手合作，行政協(xié)議便成為現(xiàn)代公共治理的亮眼注腳。然而，這份“合作契約”并非普通的民事合同，它承載著公共利益的重?fù)?dān)，也裹挾著行政優(yōu)益權(quán)的鋒芒。如何審查其效力，既保障公權(quán)力的合法行使，又不損及相對(duì)人的信賴?yán)?？這成為行政協(xié)議司法審查的核心命題。

1、識(shí)別：何為真正的行政協(xié)議？

行政協(xié)議，并非行政機(jī)關(guān)簽訂的任何合同都適用。其本質(zhì)是行政機(jī)關(guān)為實(shí)現(xiàn)公共利益或行政管理目標(biāo)，在法定職責(zé)范圍內(nèi)，與公民、法人或其他組織協(xié)商訂立的、具有行政法上權(quán)利義務(wù)內(nèi)容的協(xié)議。

關(guān)鍵識(shí)別要素：

主體特定：一方必須是行政機(jī)關(guān)或其授權(quán)委托的組織。

公益目標(biāo)：訂立協(xié)議的根本目的是履行行政管理職責(zé)或?qū)崿F(xiàn)公共利益（如征收補(bǔ)償、提供公共服務(wù)、管理自然資源）。

內(nèi)容特殊：協(xié)議內(nèi)容必然包含行政法上的權(quán)利義務(wù)，如行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督管理權(quán)、單方變更解除權(quán)（行政優(yōu)益權(quán)）、相對(duì)人的配合義務(wù)等，超越純粹平等民事關(guān)系。

常見(jiàn)類型與排除情形：

屬于行政協(xié)議：政府特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議、土地房屋征收補(bǔ)償協(xié)議、國(guó)有自然資源使用權(quán)出讓協(xié)議、保障性住房租賃買賣協(xié)議、PPP協(xié)議、行政執(zhí)法和解協(xié)議等。

不屬于行政協(xié)議： 行政機(jī)關(guān)之間的公務(wù)協(xié)助協(xié)議、機(jī)關(guān)與其工作人員的勞動(dòng)合同（《最高人民法院關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問(wèn)題的規(guī)定》法釋〔2019〕17號(hào)明確排除）。

爭(zhēng)議解決途徑：

原則：行政訴訟。因行政協(xié)議產(chǎn)生的爭(zhēng)議，本質(zhì)是行政爭(zhēng)議，適用《行政訴訟法》及相關(guān)司法解釋。

例外：約定民事管轄？即使協(xié)議被定性為行政協(xié)議，若雙方明確書(shū)面約定適用民事訴訟管轄且不違反專屬管轄，實(shí)踐中可能存在爭(zhēng)議，但法院通常傾向于優(yōu)先適用行政訴訟程序。

2、審查：效力認(rèn)定的三重維度

行政協(xié)議效力審查絕非單純套用民事合同規(guī)則，而是融合行政合法性審查與契約公平性考量的復(fù)雜過(guò)程。

合法性審查：協(xié)議的生存根基

職權(quán)法定：行政機(jī)關(guān)必須在法律、法規(guī)、規(guī)章賦予的職責(zé)權(quán)限范圍內(nèi)簽訂協(xié)議。協(xié)議內(nèi)容若逾越法定權(quán)限（如擅自承諾突破法定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、違規(guī)出讓禁止流轉(zhuǎn)的資源），構(gòu)成“重大且明顯違法”，協(xié)議或相關(guān)條款無(wú)效。

程序正當(dāng)：訂立過(guò)程需遵循公開(kāi)、公平、公正原則。是否存在欺詐、脅迫、重大誤解、顯失公平等情形？程序違法同樣可能導(dǎo)致協(xié)議效力瑕疵。

內(nèi)容合法：協(xié)議條款不得違反法律、行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定，不得損害國(guó)家利益、社會(huì)公共利益。例如，約定的土地補(bǔ)償價(jià)格嚴(yán)重低于法定最低標(biāo)準(zhǔn)，該條款無(wú)效。

效力性審查：無(wú)效情形的紅線

有效的行政協(xié)議需滿足：主體適格、意思表示真實(shí)、內(nèi)容合法、不損公益。

典型無(wú)效情形包括：協(xié)議內(nèi)容違反法律、行政法規(guī)的效力性強(qiáng)制性規(guī)定（如突破土地管理法確定的征收程序或補(bǔ)償原則）。協(xié)議訂立或履行嚴(yán)重?fù)p害國(guó)家利益、社會(huì)公共利益（如將生態(tài)保護(hù)區(qū)核心區(qū)域違規(guī)協(xié)議出讓開(kāi)發(fā)）。行政機(jī)關(guān)在完全無(wú)任何職權(quán)依據(jù)的情況下，通過(guò)協(xié)議為自身或相對(duì)人創(chuàng)設(shè)本不存在的行政法上義務(wù)。

“無(wú)職責(zé)即無(wú)效”規(guī)則：行政機(jī)關(guān)在協(xié)議中承諾履行的義務(wù)，必須能找到法律、法規(guī)、規(guī)章的授權(quán)依據(jù)，或是基于有效的行政承諾。若屬“無(wú)源之水”，該義務(wù)約定因行政機(jī)關(guān)無(wú)相應(yīng)職權(quán)而無(wú)效。

利益平衡審查：公益與契約的權(quán)衡

契約穩(wěn)定性優(yōu)先：司法秉持“協(xié)議應(yīng)信守”原則，優(yōu)先維護(hù)協(xié)議的穩(wěn)定性和拘束力。輕易否定協(xié)議效力會(huì)破壞政府公信力和市場(chǎng)預(yù)期。

公益損害的嚴(yán)格證明：行政機(jī)關(guān)若以“公共利益受損”為由主張不履行或變更解除協(xié)議，需承擔(dān)嚴(yán)格的舉證責(zé)任。必須證明繼續(xù)履行將造成現(xiàn)實(shí)、重大且具體的公共利益損害。

舉證責(zé)任分配：相對(duì)人通常只需證明協(xié)議有效訂立及對(duì)方未履行；行政機(jī)關(guān)需對(duì)自身行為的合法性（如行使優(yōu)益權(quán)）、協(xié)議無(wú)效事由或履行障礙（如情勢(shì)變更）承擔(dān)舉證責(zé)任。

3、焦點(diǎn)：行政優(yōu)益權(quán)——雙刃劍的規(guī)制

行政優(yōu)益權(quán)是行政協(xié)議區(qū)別于民事合同的標(biāo)志性特征，指行政機(jī)關(guān)為維護(hù)重大公共利益，在協(xié)議履行中依法享有的單方變更、解除協(xié)議的權(quán)力（《行政協(xié)議規(guī)定》第16條）。

行使優(yōu)益權(quán)的法定條件（嚴(yán)格限制）：

目的正當(dāng)性：必須且僅能基于國(guó)家利益或社會(huì)公共利益受到現(xiàn)實(shí)、緊迫的重大威脅。

必要性原則：首選變更協(xié)議（調(diào)整內(nèi)容），僅在變更無(wú)法消除損害時(shí)，方可解除協(xié)議。

程序正當(dāng)性：必須履行告知、說(shuō)明理由、必要時(shí)組織聽(tīng)證等程序。

補(bǔ)償充分性：必須對(duì)相對(duì)人因此遭受的損失（信賴?yán)?、直接損失等）給予公平合理的補(bǔ)償。 無(wú)補(bǔ)償即無(wú)優(yōu)益權(quán)！

司法審查關(guān)鍵點(diǎn)：是否存在真實(shí)、重大的公共利益需求？行政機(jī)關(guān)是否窮盡了變更等更溫和手段？程序是否合法正當(dāng)？補(bǔ)償方案是否公平合理？是否實(shí)際落實(shí)？

警惕！行政優(yōu)益權(quán)絕不能被濫用為行政機(jī)關(guān)隨意毀約的“擋箭牌”。其行使必須受到司法最嚴(yán)格的審查，否則將徹底摧毀行政協(xié)議的契約根基。

4、結(jié)局：協(xié)議無(wú)法履行時(shí)怎么辦？

并非所有無(wú)效或無(wú)法履行的協(xié)議都“一棍子打死”，需區(qū)分情形處理：

協(xié)議自始無(wú)效：

情形： 協(xié)議存在“重大且明顯違法”（如違反土地用途管制強(qiáng)制性規(guī)定、損害基本公共利益）。

處理：法院應(yīng)判決確認(rèn)協(xié)議無(wú)效。無(wú)效協(xié)議自始沒(méi)有法律約束力，不存在繼續(xù)履行問(wèn)題。雙方因該協(xié)議取得的財(cái)產(chǎn)應(yīng)返還；有過(guò)錯(cuò)方（通常是行政機(jī)關(guān)）應(yīng)賠償對(duì)方信賴?yán)鎿p失。

嗣后履行不能：

非因行政機(jī)關(guān)過(guò)錯(cuò)（如情勢(shì)變更）：

情形：因法律法規(guī)政策重大調(diào)整、規(guī)劃變更、不可抗力等客觀原因?qū)е聟f(xié)議事實(shí)上或法律上無(wú)法履行。

處理：法院可判決終止協(xié)議履行。需根據(jù)公平原則和誠(chéng)信原則，判令行政機(jī)關(guān)對(duì)相對(duì)人的合理?yè)p失（如前期投入、預(yù)期可得利益）給予充分補(bǔ)償或賠償。

因行政機(jī)關(guān)過(guò)錯(cuò)：

情形：因行政機(jī)關(guān)故意不履行、拖延履行或其他違約行為導(dǎo)致協(xié)議目的無(wú)法實(shí)現(xiàn)。

處理：相對(duì)人可要求賠償損失（包括實(shí)際損失和合同履行后可獲得的利益）。若強(qiáng)制履行仍有可能且必要，法院也可判令采取補(bǔ)救措施；若確已不能履行，則判令賠償損失。此時(shí)，行政機(jī)關(guān)的違約責(zé)任參照民事法律規(guī)范處理，但賠償范圍可能受行政法原則調(diào)整。

結(jié)語(yǔ)：在公益基石上構(gòu)筑契約信任

行政協(xié)議效力審查，是一場(chǎng)在公共利益剛性底線與契約自由信任基石之間尋找平衡的精妙藝術(shù)。法院的審查目光，既需如炬，穿透協(xié)議表面審視其職權(quán)根基與公益成色，識(shí)破無(wú)效的“偽裝契約”；亦需如秤，精準(zhǔn)衡量公益需求的真?zhèn)屋p重，嚴(yán)格規(guī)制優(yōu)益權(quán)的任性出鞘，確保“公益”之名不被濫用；更需如水，在協(xié)議無(wú)法存續(xù)時(shí)，以公平合理的賠償撫平相對(duì)人的信賴創(chuàng)傷。

唯有通過(guò)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)暮戏ㄐ詫彶椤⒕?xì)的利益平衡和對(duì)優(yōu)益權(quán)的強(qiáng)力約束，才能讓行政協(xié)議真正成為連接公權(quán)與私益、實(shí)現(xiàn)善治的堅(jiān)實(shí)橋梁，而非權(quán)力脫韁的灰色地帶。每一次效力裁決，都在定義“合作型行政”的邊界與尊嚴(yán)。