導(dǎo)讀：招商引資作為地方政府推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要引擎，在帶來資本、技術(shù)與先進(jìn)管理經(jīng)驗的同時，也因粗放式操作埋下諸多法律風(fēng)險。政企雙方在土地、稅收等領(lǐng)域過度讓利，卻忽視了對協(xié)議條款合法性的審查，導(dǎo)致爭議頻發(fā)。本文以江蘇高院（2017）蘇行終1號行政判決為切入點，解析招商引資協(xié)議中兩大關(guān)鍵條款——“排他性承諾”與“土地出讓金返還”的法律效力問題。

1、典型案例揭示的協(xié)議效力困局

淮安市紅太陽物流市場有限公司訴漣水經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)管委會、漣水縣政府案（（2017）蘇行終1號）是一起典型的招商引資履約糾紛：2009年7月，漣水開發(fā)區(qū)管委會與高郵紅太陽公司簽訂《項目合同書》及補(bǔ)充協(xié)議，承諾“五年內(nèi)不重復(fù)引進(jìn)同類物流項目”，并約定協(xié)助辦理碼頭許可、返還土地出讓金等優(yōu)惠；2015年10月，項目公司淮安紅太陽公司以政府未履約提起行政訴訟，要求繼續(xù)履行協(xié)議并賠償損失。

法院最終認(rèn)定協(xié)議中排他性條款及土地出讓金返還條款均屬無效。這一判決揭示了招商引資協(xié)議中常見法律風(fēng)險的核心爭議點。

2、招商引資協(xié)議的法律屬性：行政協(xié)議的本質(zhì)

法院明確案涉協(xié)議屬于行政協(xié)議，因其符合兩大特征：

目的公益性：協(xié)議為實現(xiàn)行政管理目標(biāo)（規(guī)范招商、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)）而簽訂；

權(quán)利義務(wù)行政性：約定土地交付、政策優(yōu)惠、審批協(xié)助等行政職權(quán)事項。

最高法在（2020）最高法行再360號案中進(jìn)一步明確：即使協(xié)議含民事條款，若核心內(nèi)容涉及土地出讓、規(guī)劃管理、政策扶持等行政職權(quán)，仍屬行政協(xié)議。這意味著該類協(xié)議效力審查需兼顧合法性與合約性，且合法性優(yōu)先。

3、兩大高危條款的無效認(rèn)定邏輯

（1）排他性條款：觸碰反壟斷紅線

協(xié)議約定：“開發(fā)區(qū)五年內(nèi)不重復(fù)引進(jìn)、建設(shè)同類型物流中心”。法院援引《反壟斷法》第八條，認(rèn)定該條款因排除限制競爭、損害公共利益而無效：“行政機(jī)關(guān)不得濫用行政權(quán)力排除、限制競爭?！保ā斗磯艛喾ā返诎藯l）

例外思考：該原則是否適用于供水、供氣等自然壟斷行業(yè)？目前司法實踐仍持謹(jǐn)慎態(tài)度，特許經(jīng)營領(lǐng)域可能存在差異化認(rèn)定空間。但普通商業(yè)項目的排他承諾，注定無效。

（2）土地出讓金返還：違反國家土地財政鐵律

協(xié)議約定政府需“返還土地出讓金用于基建補(bǔ)貼”。法院依據(jù)《土地管理法》《國有土地使用權(quán)出讓收支管理辦法》等指出：嚴(yán)禁以招商引資、舊城改造等名義減免土地出讓收入；禁止“零地價”“負(fù)地價”或先征后返、補(bǔ)貼等變相減免行為。

此類條款因直接違反效力性強(qiáng)制性規(guī)定被認(rèn)定無效。最高院在再審中進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)，該約定超越行政職權(quán)，自始無效。

4、政府“協(xié)助義務(wù)”的履行邊界

協(xié)議約定政府“幫助過戶碼頭”，但該主張被駁回，原因有三：

權(quán)限缺失：管委會無碼頭許可審批權(quán)；

條件未成就：企業(yè)未證明自身符合過戶條件；

條款模糊：“幫助”內(nèi)容未具體約定。

甘肅高院（2020）甘行申133號案同樣明確：政府協(xié)助義務(wù)以企業(yè)自身符合法定條件為前提。若企業(yè)資質(zhì)不足，政府無法通過“協(xié)助”創(chuàng)造政策例外。

核心提示：投資人需謹(jǐn)記——“打鐵還需自身硬”。政府協(xié)助是程序便利，而非資格替代。

5、政企簽署投資協(xié)議的合規(guī)要點

協(xié)議無效≠全額賠償：據(jù)《最高人民法院關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問題的規(guī)定》第27條及《民法典》第157條，協(xié)議無效后按過錯比例分擔(dān)損失。投資人需自行舉證損失，而實踐中損失證明難度極高。

務(wù)實條款優(yōu)于空頭承諾：與其要求政府承諾無法兌現(xiàn)的優(yōu)惠，不如約定階梯式獎勵（如達(dá)產(chǎn)稅收達(dá)標(biāo)后兌現(xiàn)），或合規(guī)補(bǔ)貼方式（如專項產(chǎn)業(yè)扶持基金）。

結(jié)語：合法性是招商引資的生命線

在“十四五”構(gòu)建雙循環(huán)新格局的背景下，招商引資正從粗放讓利轉(zhuǎn)向精細(xì)運(yùn)作。政企雙方需清醒認(rèn)識到：排他性條款可能因壟斷禁止而無效；土地返還承諾必然因抵觸土地財政法規(guī)而失效；政府協(xié)助義務(wù)以企業(yè)自身合規(guī)達(dá)標(biāo)為前置條件。