養(yǎng)殖設(shè)施原則上不得使用永久基本農(nóng)田，少量永久基本農(nóng)田也是不允許使用。

2021年11月27日，自然資源部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部和國家林業(yè)和草原局聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于嚴(yán)格耕地用途管制有關(guān)問題的通知》（自然資發(fā)〔2021〕166號），結(jié)合2020年9月國辦密集發(fā)文以來的調(diào)查情況就嚴(yán)格耕地用途管制作出最新要求。在明律師認(rèn)為，新規(guī)在對永久基本農(nóng)田和一般耕地的用途管制上均采取了從嚴(yán)從緊的態(tài)度，對《通知》發(fā)布后的新增改變耕地用途行為進(jìn)行了最嚴(yán)格的規(guī)制和約束。但同時，新規(guī)也明確提出區(qū)分“存量”與“增量”，對存量問題要穩(wěn)妥處置，不能“簡單化”“一刀切”。

【要點(diǎn)一：永久基本農(nóng)田嚴(yán)禁從事養(yǎng)殖業(yè)】

2019年出臺的《自然資源部 農(nóng)業(yè)農(nóng)村部關(guān)于設(shè)施農(nóng)業(yè)用地管理有關(guān)問題的通知》中曾指出，設(shè)施農(nóng)業(yè)屬于農(nóng)業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)調(diào)整，可以使用一般耕地，不需落實(shí)占補(bǔ)平衡。種植設(shè)施不破壞耕地耕作層的，可以使用永久基本農(nóng)田，不需補(bǔ)劃；

破壞耕地耕作層，但由于位置關(guān)系難以避讓永久基本農(nóng)田的，允許使用永久基本農(nóng)田但必須補(bǔ)劃。

養(yǎng)殖設(shè)施原則上不得使用永久基本農(nóng)田，涉及少量永久基本農(nóng)田確實(shí)難以避讓的，允許使用但必須補(bǔ)劃。

簡言之，按照當(dāng)時的文件要求，無論是種植設(shè)施還是養(yǎng)殖設(shè)施，都是有可能依法占用永久基本農(nóng)田的。“允許使用但必須補(bǔ)劃”，顯然不能等同于禁止使用，等于是給利用永久基本農(nóng)田建養(yǎng)殖場留了一個口子。

但到了日前發(fā)布的《通知》中，措辭就發(fā)生了顯著變化：

1.嚴(yán)禁新增占用永久基本農(nóng)田建設(shè)畜禽養(yǎng)殖設(shè)施、水產(chǎn)養(yǎng)殖設(shè)施和破壞耕作層的種植業(yè)設(shè)施。

“嚴(yán)禁”，意思就非常明確了，不再給“占用但補(bǔ)劃”留有空間了，政策上的口子給堵牢了。而事實(shí)上，近1年多來各級自然資源主管部門在土地違法查處中針對耕地特別是永久基本農(nóng)田上的養(yǎng)殖設(shè)施，均采取了極為嚴(yán)厲的“發(fā)現(xiàn)一處拆除整改一處”的處置原則。

2.嚴(yán)格控制新增農(nóng)村道路、畜禽養(yǎng)殖設(shè)施、水產(chǎn)養(yǎng)殖設(shè)施和破壞耕作層的種植業(yè)設(shè)施等農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地使用一般耕地。確需使用的，應(yīng)經(jīng)批準(zhǔn)并符合相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)。

永久基本農(nóng)田被“嚴(yán)禁”了，一般耕地也受到了“嚴(yán)格控制”。而且明確確需使用要經(jīng)批準(zhǔn)。這和2019年《通知》中的規(guī)定又有所不同了。

2019年《通知》中規(guī)定，設(shè)施農(nóng)業(yè)用地由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或經(jīng)營者向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府備案，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府定期匯總情況后匯交至縣級自然資源主管部門。

顯然，當(dāng)年的規(guī)定中對占用耕地建養(yǎng)殖場僅要求“備案”，而如今卻又強(qiáng)調(diào)了“批準(zhǔn)”。這是加強(qiáng)占用耕地建養(yǎng)殖場行為監(jiān)管的明確信號。

當(dāng)然，各位已經(jīng)占用一般耕地建了養(yǎng)殖場的農(nóng)民朋友也不用慌，所謂“法不溯及既往”，政策也一樣。只要大家嚴(yán)格遵循2019年的規(guī)定，且積極配合屬地政府及其部門的耕地用途管制要求，“存量”的養(yǎng)殖場就不應(yīng)受到太大影響。

【要點(diǎn)二：“新增”“存量”區(qū)分處置，對“存量”不搞一刀切】

最新發(fā)布《通知》的另一個亮點(diǎn)，在于進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了對存量問題和新增違法違規(guī)行為區(qū)分處置的原則。

具體而言，《通知》中是這樣表述的：

1.各地要按照堅(jiān)決止住新增、穩(wěn)妥處置存量的原則，對于2020年9月10日《國務(wù)院辦公廳關(guān)于堅(jiān)決制止耕地“非農(nóng)化”行為的通知》（國辦發(fā)明電〔2020〕24號）和2020年11月4日《國務(wù)院辦公廳關(guān)于防止耕地“非糧化”穩(wěn)定糧食生產(chǎn)的意見》（國辦發(fā)〔2020〕44號）印發(fā)之前，將耕地轉(zhuǎn)為林地、草地、園地等其他農(nóng)用地的，應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況，穩(wěn)妥審慎處理，不允許“簡單化”“一刀切”，統(tǒng)一強(qiáng)行簡單恢復(fù)為耕地。

是否屬于“存量、遺留”問題，線就劃在2020年9至11月間。對在此之前就已經(jīng)形成的改變耕地用途為其他農(nóng)用地行為，不能統(tǒng)一強(qiáng)行簡單恢復(fù)為耕地。

2.兩“通知”印發(fā)后，違反“通知”精神，未經(jīng)批準(zhǔn)改變永久基本農(nóng)田耕地地類的，應(yīng)穩(wěn)妥處置并整改恢復(fù)為耕地；

未經(jīng)批準(zhǔn)改變一般耕地地類的，原則上整改恢復(fù)為耕地，確實(shí)難以恢復(fù)的，由縣級政府統(tǒng)一組織落實(shí)耕地“進(jìn)出平衡”，省級自然資源主管部門會同有關(guān)部門督促檢查。

對于違法違規(guī)占用耕地行為，要依法依規(guī)嚴(yán)肅查處，涉嫌犯罪的，及時移送司法機(jī)關(guān)追究刑事責(zé)任。對實(shí)質(zhì)性違法建設(shè)行為，要從重嚴(yán)處。

我們這樣將最新《通知》的表述分開羅列，相信廣大農(nóng)民朋友就可以一目了然了。請注意，改變耕地地類的行為并非“實(shí)質(zhì)性違法建設(shè)”，這二者在程度和行為性質(zhì)上可是有很大差別的。

近兩年來始終在高壓打擊整治的“亂占耕地建房”“大棚房”等行為，就屬于實(shí)質(zhì)性違法建設(shè)，這在2020年9月“通知”發(fā)布前就是為《土地管理法》所明令禁止的，不可能獲得任何“柔性處置”，反而要被從重嚴(yán)處。

值得一提的是，這份《通知》還提出了將耕地轉(zhuǎn)變?yōu)槠渌r(nóng)用地的最新申請報(bào)批程序：

土地承包經(jīng)營權(quán)人（農(nóng)戶）書面同意—村集體或者村委會等發(fā)包方向鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道申報(bào)—鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道提出落實(shí)耕地“進(jìn)出平衡”意見—上報(bào)縣級政府納入年度耕地“進(jìn)出平衡”總體方案后實(shí)施

這就是說，耕地總量不下降、質(zhì)量不降低是最重要的原則底線，而新的程序規(guī)范也需要廣大農(nóng)民朋友們及時了解，并關(guān)注所在省市的具體細(xì)化規(guī)定。

在明律師最后要提示廣大農(nóng)民朋友的是，鑒于國家層面對耕地用途管制的升級收緊，農(nóng)民一定要及時敏銳地捕捉到政策的變化，在對承包耕地的使用上嚴(yán)格依據(jù)最新政策去做，避免觸及政策紅線而給自己造成不必要的麻煩。一旦遇到“存量”問題被簡單粗暴查處、拆除的情況，也要及時咨詢專業(yè)律師，充分運(yùn)用政策保護(hù)自己，避免遭受更大的損失。