導(dǎo)讀：近日，中共中央、國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系的意見》，為截止到2035年之前的城鄉(xiāng)融合發(fā)展大局描繪出了美好且清晰的藍(lán)圖。5月6日上午，國家發(fā)展改革委舉行新聞發(fā)布會，介紹黨的十八大以來城鄉(xiāng)融合發(fā)展取得的歷史性成就以及《關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系的意見》有關(guān)情況，并就此回答了與會記者提出的廣大農(nóng)民朋友關(guān)心的重要問題。那么，這份最新《意見》究竟傳遞出了怎樣的信號呢？廣大農(nóng)民朋友最為關(guān)心的宅基地制度改革將會向何處去，農(nóng)民又能否搭乘改革的快車實現(xiàn)脫貧、增收、致富呢？本文，在明律師結(jié)合實踐中的改革試點(diǎn)情況為大家淺析……

《意見》原文：穩(wěn)慎改革農(nóng)村宅基地制度，閑置宅基地有望收回后入市

穩(wěn)慎改革農(nóng)村宅基地制度。加快完成房地一體的宅基地使用權(quán)確權(quán)登記頒證。

探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”，落實宅基地集體所有權(quán)，保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財產(chǎn)權(quán)，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)。

鼓勵農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員盤活利用閑置宅基地和閑置房屋。在符合規(guī)劃、用途管制和尊重農(nóng)民意愿前提下，允許縣級政府優(yōu)化村莊用地布局，有效利用鄉(xiāng)村零星分散存量建設(shè)用地。推動各地制定省內(nèi)統(tǒng)一的宅基地面積標(biāo)準(zhǔn)，探索對增量宅基地實行集約有獎、對存量宅基地實行退出有償。

（八）建立集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市制度。加快完成農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)確權(quán)登記頒證。

按照國家統(tǒng)一部署，在符合國土空間規(guī)劃、用途管制和依法取得前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，允許就地入市或異地調(diào)整入市；

允許村集體在農(nóng)民自愿前提下，依法把有償收回的閑置宅基地、廢棄的集體公益性建設(shè)用地轉(zhuǎn)變?yōu)榧w經(jīng)營性建設(shè)用地入市；

推動城中村、城邊村、村級工業(yè)園等可連片開發(fā)區(qū)域土地依法合規(guī)整治入市；推進(jìn)集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)和地上建筑物所有權(quán)房地一體、分割轉(zhuǎn)讓。

完善農(nóng)村土地征收制度，縮小征地范圍，規(guī)范征地程序，維護(hù)被征地農(nóng)民和農(nóng)民集體權(quán)益。

在明律師解析：宅基地與集體經(jīng)營性建設(shè)用地將整體改革

在明律師認(rèn)為，《意見》將2015年啟動的農(nóng)村“三塊地”制度改革站在“城鄉(xiāng)融合發(fā)展”的全新高度上進(jìn)行了通盤設(shè)計和考慮，對于相關(guān)改革的試點(diǎn)及推廣鋪開無疑具有積極的作用。而改革的重要目的之一，就是要促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，實現(xiàn)廣大農(nóng)民朋友的脫貧、增收和致富，縮小城鄉(xiāng)二元化特征下的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展差距。

以宅基地制度改革為例，“三權(quán)分置”當(dāng)中，所有權(quán)毫無疑問地歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有，而不能歸城鎮(zhèn)來的“有錢人”；一些農(nóng)民朋友擔(dān)心的“賣地”給城里人導(dǎo)致自己無處居住的窘境完全不會發(fā)生。

“農(nóng)戶資格權(quán)”是個新創(chuàng)設(shè)的法律概念，還需要通過探索性的立法來對其認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)和權(quán)能進(jìn)行確定。但從字面上理解，這里的“資格權(quán)”與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格緊密相關(guān)，即有“資格”的本集體經(jīng)濟(jì)組織成員才可能依法享有“資格權(quán)”。而對于宅基地上房屋的財產(chǎn)權(quán)則明確歸屬于農(nóng)村村民。

能夠被“適度放活”的是宅基地的使用權(quán)和其上房屋的使用權(quán)，即農(nóng)村村民可以將其宅基地上房屋出租給城鎮(zhèn)居民從事鄉(xiāng)村旅游、文創(chuàng)產(chǎn)業(yè)、養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)經(jīng)營以獲取收益，從而在一定程度上實現(xiàn)農(nóng)民宅基地的“市場價值”。

而對于“閑置宅基地和房屋”，即所謂的老舊“空心房”，則從政策上鼓勵盤活。譬如央視新聞頻道《新聞?wù){(diào)查》欄目2018年11月3日播出的《明月村的文創(chuàng)路》節(jié)目中，四川省成都市蒲江縣下轄的明月村原為成都市級貧困村，大量的老舊房屋處于閑置狀態(tài)，產(chǎn)業(yè)類型單一村民致富困難。后村里在政策支持下從城里引進(jìn)文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)達(dá)人，利用老舊、閑置的宅基地吸引從事陶藝燒造、花果酒釀制、精品民宿客棧經(jīng)營、織染作坊的藝術(shù)家成為“新村民”。這些新村民到來后以較低的價格租賃村民的宅基地及其上房屋，租期10年。其后出資將老舊房屋翻蓋一新，在確保房屋的所有權(quán)仍歸原村民的前提下利用這些房屋從事文創(chuàng)經(jīng)營活動，并對村民進(jìn)行免費(fèi)的文創(chuàng)手工藝培訓(xùn)，在實現(xiàn)自己文創(chuàng)夢想的同時拉動整個村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和村民致富。

上述改革舉措無疑完全符合《意見》及國家發(fā)展和改革委為農(nóng)村土地制度改革所確立的原則紅線：

正確處理改革發(fā)展穩(wěn)定關(guān)系，在推進(jìn)體制機(jī)制破舊立新過程中，守住土地所有制性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損底線，守住生態(tài)保護(hù)紅線，守住鄉(xiāng)村文化根脈，高度重視和有效防范各類政治經(jīng)濟(jì)社會風(fēng)險。

堅持農(nóng)民主體、共享發(fā)展。發(fā)揮農(nóng)民在鄉(xiāng)村振興中的主體作用，充分尊重農(nóng)民意愿，切實保護(hù)農(nóng)民權(quán)益，調(diào)動億萬農(nóng)民積極性、主動性、創(chuàng)造性，推動農(nóng)業(yè)全面升級、農(nóng)村全面進(jìn)步、農(nóng)民全面發(fā)展，不斷提升農(nóng)民獲得感、幸福感、安全感。

事實上，對于城鄉(xiāng)“共享發(fā)展”這一原則，四川瀘縣和湖南瀏陽的宅基地上房屋“共建共享”模式即是對此的重要嘗試探索。城鎮(zhèn)居民通過出資參與農(nóng)民建房而享有宅基地上房屋的共有產(chǎn)權(quán)和70年的集體土地使用權(quán)，在不違背改革“底線”的前提下確保城鎮(zhèn)居民投身農(nóng)村建設(shè)發(fā)展的基礎(chǔ)需要，無疑是一舉兩得、互利雙贏的有益做法。

需要特別強(qiáng)調(diào)的是，新聞發(fā)布會上發(fā)改委有關(guān)負(fù)責(zé)人明確指出“在此過程中，需要注意的是城里人到農(nóng)村買宅基地的口子不能開，按規(guī)劃嚴(yán)格實行土地用途管制的原則不能突破，嚴(yán)格禁止下鄉(xiāng)利用農(nóng)村宅基地建設(shè)別墅大院和私人會館”。這里提及的是“買宅基地的口子不能開”，而實踐中試點(diǎn)地區(qū)“共建共享”“出租翻建”等做法顯然與此性質(zhì)截然不同，可見政策留給改革探索的空間還是足夠廣闊和巨大的，就看廣大農(nóng)民朋友敢不敢想，敢不敢干。

在明律師認(rèn)為，在地方政府的統(tǒng)一布局、筑巢引鳳下開展的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織為主體的產(chǎn)業(yè)建設(shè)項目最終惠及的是作為集體經(jīng)濟(jì)組織成員的廣大農(nóng)民，政策層面上獲得支持，法律層面上擁有保障將是本輪改革的應(yīng)有之義。不把城里人吸引到農(nóng)村搞產(chǎn)業(yè)，讓“先富的帶動后富的”，充分利用其廣闊的視角與先進(jìn)的發(fā)展理念，農(nóng)民的致富就成了空話。

在明月村的案例中，當(dāng)?shù)卮迕耖L期習(xí)慣于大量使用農(nóng)藥、化肥、除草劑來種植獼猴桃、竹子等農(nóng)作物，對土地質(zhì)量的傷害嚴(yán)重，地里幾乎見不到蚯蚓。從城里返鄉(xiāng)的大學(xué)生主張發(fā)展有機(jī)農(nóng)業(yè)，放棄使用上述那些對土壤有害的東西，堅持無公害綠色種植。結(jié)果在起步階段不僅短期內(nèi)見不到錢，還使得地里的“草長得比莊稼都高”，村里人表示十分不能理解，也沒人敢貿(mào)然跟進(jìn)。

恰在此時，從城里來搞文創(chuàng)產(chǎn)業(yè)的新村民們對返鄉(xiāng)大學(xué)生的探索提供了支持，主動為其提供資金保障并優(yōu)先采購其種植的無公害果蔬作為釀制花果酒的優(yōu)質(zhì)原料，一下子將局面打開，一些村民也愿意加入進(jìn)來共同嘗試。無疑，這都是農(nóng)村土地制度改革試點(diǎn)所帶來的重大利好，值得長期堅持。

從另一個角度上講，利用農(nóng)村宅基地改革所能“盤活”的僅僅是鄉(xiāng)村旅游、小規(guī)模文創(chuàng)產(chǎn)業(yè)等較少的經(jīng)營項目。著眼大局，搞產(chǎn)業(yè)還是要著墨在集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市上。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的法律性質(zhì)是特別法人，可理解為一個特殊的公司一樣的經(jīng)濟(jì)主體，而村民就是公司的股東，享有權(quán)利承擔(dān)義務(wù)。公司掙了錢，大家都有份兒。依法自愿有償收回閑置、零散的宅基地，將宅基地轉(zhuǎn)變?yōu)榧w經(jīng)營性建設(shè)用地并入市交易，農(nóng)民就有望通過土地的“市場化”運(yùn)作而賺到錢。而這一過程的實現(xiàn)也必將使得如今仍大量出現(xiàn)的征收土地行為變得不再必要，從而實現(xiàn)本輪改革的另一重要目標(biāo)：縮小征地范圍，規(guī)范征地程序，維護(hù)被征地農(nóng)民和農(nóng)民集體權(quán)益。

對此，北京在明律師事務(wù)所主任楊在明律師認(rèn)為，本輪農(nóng)村“三塊地”制度改革無疑是擺在廣大農(nóng)民朋友面前的最大的一塊政策蛋糕，就看農(nóng)民朋友們敢不敢嘗，會不會切了。一些人在解讀政策文件時習(xí)慣于“只看一半話”，尤其是熱心于其中“不讓做什么”“嚴(yán)禁做什么”的內(nèi)容，卻很少認(rèn)真思考這些政策文件出臺的根本目的——鼓勵改革，怎樣改革以及能夠開動腦筋做些什么?！靶‘a(chǎn)權(quán)房”轉(zhuǎn)正暫時依舊無望，城里人也被禁止下鄉(xiāng)建設(shè)別墅大院或私人會所，這些都是政策紅線，那么紅線以里究竟能干些什么？這才是問題的關(guān)鍵所在！

楊在明律師認(rèn)為，這就好比著名的“半瓶水”理論：有的人只能看到“只剩下半瓶水了，真倒霉”，而真正的聰明人就能意識到“還有半瓶水可以利用呢，真好”。同理，一些城里人整天熱衷于研究在哪里買房置業(yè)，卻不愿將發(fā)展的眼光投射到廣闊的農(nóng)村去，忘記了“農(nóng)村是一片廣闊的天地，在那里是可以大有作為的”這一精辟論斷的存在。

自然，有了好政策的支持鼓勵，仍需要法律的及時跟進(jìn)和地方政府的誠實信用作為這一系列改革落地的基礎(chǔ)保障。事實上，前述改革舉措中的絕大部分都突破了現(xiàn)行了《土地管理法》，故此修法是本輪改革的題中之意，是無可阻擋的歷史潮流。而地方政府在招商引資、筑巢引鳳的過程中保持政策的一致性和連貫性，本著對村民和城鎮(zhèn)來的投資者高度負(fù)責(zé)的態(tài)度落實工作，也決定了改革能否行穩(wěn)致遠(yuǎn)。

但無疑，“摸著石頭過河”所需的“石頭”已是越來越多，越來越清晰，屬于農(nóng)村土地和農(nóng)民的春天，即將要到來了！

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