宅基地管理自2020年以來已逐步統(tǒng)一由農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門負責，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部也就備受農(nóng)民朋友們關注的宅基地制度改革試點探索相繼作出了一系列針對代表、委員提案、建議的答復，不斷為這一摸索引路。2022年8月，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部發(fā)布了《關于政協(xié)第十三屆全國委員會第五次會議第02954號(農(nóng)業(yè)水利類245號)提案答復摘要》，就宅基地自愿有償退出、有償使用和集體經(jīng)營性建設用地入市的銜接等熱點問題進行了解析。本文，在明律師就帶大家重點關注這一牽涉農(nóng)民切身利益的重大事項。

在明律師認為，這份《答復摘要》的最大亮點在于第二部分“關于有償使用宅基地”。眾所周知，農(nóng)村宅基地是一種帶有強烈保障性的集體土地，幾十年來都是無償分配和使用的，不涉及收費、自由交易等問題。

即便要在村集體內(nèi)部轉(zhuǎn)讓，也必須經(jīng)過村集體的同意才行，而不允許村民之間私相授受。換言之，基于其明確的保障性、福利性，宅基地不可能像城市國有建設用地那樣自由交易，也就自然不會擁有所謂的“市場價值”。

不過自2020年9月以來在全國104個縣和3個地級市啟動的新一輪宅基地制度改革試點，正是要對此尋求突破，讓宅基地擁有屬于它自己的市場定位，從而實現(xiàn)“要素資源的市場化配置”。

據(jù)此，筆者帶大家來逐一瀏覽《答復摘要》的主體內(nèi)容：

1. 宅基地自愿有償退出需因地制宜“穩(wěn)慎”探索。“穩(wěn)慎”一詞是筆者所加，但這一態(tài)度是答復原文中清晰表露出來的：

……考慮到宅基地問題涉及農(nóng)民切身利益和農(nóng)村社會穩(wěn)定，我部將指導各地在總結(jié)經(jīng)驗的基礎上，因地制宜推進宅基地自愿有償退出探索。

宅基地的自愿有償退出是解決農(nóng)村地區(qū)“地少”甚至“無地”的有效途徑，有了空閑出來的宅基地，集體經(jīng)營性建設用地入市或者宅基地的重新規(guī)劃使用才有其基礎。

但站在農(nóng)民的角度看，“自愿有償退出”還是意味著“失地”，即將自己在村內(nèi)用于居住的土地拱手讓出。對于相當一部分思想、生活方式仍很保守、傳統(tǒng)的農(nóng)民而言，這顯然是需要一個接受、理解的過程的。

在法律和政策上均明確鼓勵依法自愿有償退出的同時，也絕不能忽視《土地管理法實施條例》第36條的存在，即收回宅基地的4個禁止。

這也正是在明律師曾多次提及的，自愿有償退出宅基地一要農(nóng)民自愿，二要有償，絕不允許搞變相的強制、逼迫，或者將有償變?yōu)闊o償。

鑒于試點舉措都是由縣一級政府擬定并執(zhí)行的，這當中的具體做法可謂是五花八門，有一些確屬“創(chuàng)新”，但也有一些則難免涉嫌侵害農(nóng)民的合法權益。

正是基于上述考慮，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部在《答復摘要》中對宅基地的自愿有償退出依然口風較緊，應當說這是符合實事求是的原則的。

2. 嚴禁城市居民到農(nóng)村購買宅基地。農(nóng)民的住宅不得向城市居民出售，也不得批準城市居民占用農(nóng)民集體土地建住宅，有關部門不得為違法建造和購買的住宅發(fā)放土地使用證和房產(chǎn)證。

在這一段答復中，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部繼續(xù)為宅基地和房屋的盤活利用劃定底線，重申了對城市居民下鄉(xiāng)買房等行為的明令禁止態(tài)度。

在近期支持投資者及人才返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)的過程中，解決下鄉(xiāng)人員在農(nóng)村“安家”需求的呼聲日益顯現(xiàn)。但《答復摘要》中明確，這一需求完全可通過農(nóng)房租賃、與村民合作共建房屋等形式解決，而并非城市投資者下鄉(xiāng)“開發(fā)房地產(chǎn)”的理由。

筆者認為，根據(jù)《答復摘要》的上述提法，“小產(chǎn)權房”“別墅會館”等仍不會得到政策的認可，存量的“小產(chǎn)權房”也暫無補證的可能性。

所以，下鄉(xiāng)投資是政策鼓勵的，但不該觸碰的紅線萬不可觸碰。

3. 繼承所得的農(nóng)村住宅房屋真的面臨付費用地了?《答復摘要》中指出，農(nóng)房作為個人合法財產(chǎn)可以繼承，有關人員通過繼承方式取得房屋所有權后可以依法占有和使用宅基地。

隨著農(nóng)民子女的大量進城工作、落戶，城鎮(zhèn)戶籍子女繼承農(nóng)村宅基地上房屋的情況將會越來越普遍，隨之而來的就是其宅基地確權登記頒證的問題。

顯然，城鎮(zhèn)戶籍子女很可能已非本集體經(jīng)濟組織成員，繼續(xù)享有無償使用村內(nèi)宅基地的權利難以為其他村民所認同。

于是，很多縣市在試點方案中均提出針對這部分宅基地需付費有償使用，即由城鎮(zhèn)戶籍居民繼承人向村集體交納一筆費用后，為其辦理宅基地使用權的確權登記。如其拒絕交納費用，則會面臨村集體作出的一系列“制裁”措施。

筆者認為，《答復摘要》對這一略顯復雜敏感的課題暫持“保留意見”態(tài)度，而是僅強調(diào)了法律對城鎮(zhèn)戶籍居民繼承農(nóng)村房屋這一權利的保障。

簡言之，即便因使用費用問題發(fā)生糾紛，村集體也無權強制收回繼承人的宅基地使用權，這是有償使用探索的底線。

在明律師認為，需警惕農(nóng)村地區(qū)以改革試點為名人為為城鎮(zhèn)戶籍子女占有、使用宅基地上房屋設置障礙，試圖迫使城鎮(zhèn)戶籍子女“自愿退出”宅基地的意圖。

鄉(xiāng)村振興、城鄉(xiāng)融合發(fā)展迫切需要游戲規(guī)則，而不應在其中“零和博弈”。事實上，前面提到的租賃、合作建房都是“有償使用”宅基地的一種形式，付費目前也沒有被禁止，但在操作執(zhí)行的細節(jié)上，仍亟待國家層面的統(tǒng)一和規(guī)范。

4. 閑置宅基地與集體經(jīng)營性建設用地轉(zhuǎn)換閥門已被開啟。阻撓許多村莊發(fā)展產(chǎn)業(yè)的原因之一就是缺少集體建設用地，有的村甚至因此而連餐館、超市都沒有，買個東西需要跑到鄰村去，這顯然談不上什么“招商引資”。

《答復摘要》針對這一現(xiàn)實問題明確強調(diào)了閑置宅基地與集體經(jīng)營性建設用地的轉(zhuǎn)換：

允許村集體在農(nóng)民自愿前提下，依法把有償收回的閑置宅基地、廢棄的集體公益性建設用地轉(zhuǎn)變?yōu)榧w經(jīng)營性建設用地入市，為創(chuàng)新宅基地與集體經(jīng)營性建設用地改革聯(lián)動機制提供了基本遵循。

顯然，宅基地自愿有償退出、依法收回的背后蘊藏著可觀的發(fā)展空間和利益，這在未來一段時間將成為一把雙刃劍。農(nóng)民自愿，則改革順利推行;農(nóng)民不認可、不同意，則改革面臨困難。

這樣一來，基層村委會和鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道能否嚴格依法保障農(nóng)民的知情權、參與權和監(jiān)督權，不將改革試點搞變味、走形，尤其是不把自愿有償退出與強制收回甚至拆遷騰退等混同起來，都將是大家需要警惕、重視的重點。

在明律師要提示農(nóng)民朋友的是，改革試點絕不是國家征收，不具有行政強制性，更不能動輒上升到“社會公共利益”的高度上去壓農(nóng)民，因為它最多也就和你們村的發(fā)展、利益相關。是否自愿有償退出、付費有償使用宅基地，是否同意將收回的閑置宅基地轉(zhuǎn)換為集體經(jīng)營性建設用地去入市，這都需要尊重相應權利人及村民的意見。

農(nóng)民朋友若搞不清楚其中涉及的利益計算、選擇、取舍問題，可及時咨詢專業(yè)律師，在律師的指導下嚴格遵循法律和政策的指引去參與推進相關工作，從而將宅基地制度改革這件好事真正辦好。

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